راه های کسب درآمد پایدار در شهرداری ها

به گزارش برنا؛ شهریار آل‌شیخ معاون برنامه‌ریزی شهرداری شهر مشهد و فعال اقتصادی در گفتگو با خبرنگار برنا درباره تامین منابع مالی پایدار در شهرداری‌ها گفت: شهرداری در طول دوران فعالیت خود با دوگانه خودگردانی یا وابستگی مواجه است. شهرداری در دهه هفتاد و با حذف گام به گام تعهدات دولت در توسعه زیر ساخت‌ها و پس از چند مرحله حذف منابع مربوط به توسعه حمل و نقل شهری و در قالب چندین سال بودجه نویسی و اضافه کردن مواد و تبصره و انتقال سهام شهرداری ها به وزارت کشور یا موکول کردن تخصص منابع عوارض به تصمیم گیری استانداری ها مواجه بوده است.

او افزود: شهرداری ها در حالی از منابع محروم شدند که روش جایگزینی برای درآمدهای شهری مد نظر گرفته نشده است.

آل‌شیخ ادامه داد: چرایی این امر و ساختار قانون نویسی که منافع شهرها را در نظر نمی گیرد، تبعات آن، ناپایداری منابع، آینده فروشی و بسیاری معضلات دیگر است. ریشه های مشکل جای بررسی بسیار دارد اما فارغ از هزینه ها، نحوه هزینه کرد، اولویت ها و نظارت ها صرفاً آنچه در ادامه به آن پرداخته می شود در خصوص منابع درآمد شهرداری ها است.

این فعال اقتصادی عنوان کرد: درآمدهای شهرداری‌ها در بخش پایدار و ناپایدار تشکیل شده‌اند، بخش پایدار درآمدهایی است که سالانه در قالب عوارض یا سایر منابع تجدیدپذیر ایجاد می‌شوند مانند عوارض سالانه منازل، خودروها، آلایندگی و درآمدهای تأسیسات شهری مانند بلیت یا اجاره فضای عمومی ناوگان حمل و نقل، ورودیه پارک‌ها، معابر، فضای سبز خیابان‌ها، شبکه جوی‌ها و آبروها و نظافت و جمع آوری زباله و علائم ترافیکی هزینه‌هایی بسیار بیشتر از درآمدهای سرفصل‌های فوق، لازم است و همه شهرها برای تامین این کسری از محل درآمدهای ناپایدار یعنی عوارض ساخت و ساز، تراکم و تغییر کاربری برای هزینه جاری شهر هزینه می‌کنند.

او افزود: تامین منابع پایدار جدید مستلزم ایجاد ساختارهای اقتصادی است. به هر حال ظرف عوارض و مالیات‌ها نیز تا حد معینی گنجایش دارد و بیش از آنچه در قوانین آمده قابلیت برداشت ندارد. قوانین مربوط به این بخش در گذر زمان مرتبا سهم شهرداری‌ها را کمتر و کمتر کرده است به همین دلیل شهرداری‌ها در ادامه با مشکلاتی مواجه است.

آل‌شیخ ادامه داد: ادامه شهرفروشی بسیار وابسته به رونق اقتصاد ساخت و ساز است و طبیعتا در جایی متوقف خواهد شد و شهرداری‌ها در نهایت به مجموعه ضابطه گذار (رگولاتور) تبدیل خواهند شد و بار هزینه‌های آنها مستقیما بر عهده دولت خواهد بود.

او افزود: راه حل دوم ورود شهرداری‌ها به فعالیت‌های اقتصادی و ایجاد سازوکارهای درآمدی است، تبدیل برخی منابع به سهام و دریافت سود سهام در قالب شرکت‌های سهامی عام یا خاص یک از مسیرهای فعالیت اقتصادی است.

این فعال اقتصادی با اشاره به اینکه مسیر دیگر شهرداری‌ها ورود به ارزش افزوده طرح‌های عمرانی شهری است، بیان کرد: به طور مثال شریک شدن در ارزش افزوده املاک مجاور تاسیسات شهری جدید که منجر به افزایش ارزش املاک می‌شود و در این خصوص الگوهای TOD برای پایانه‌های حمل و نقل شهری و تملک املاک بزرگ برای تبدیل بخشی از آن‌ها بهپ پارک‌ها، معابر و تاسیسات جدید شهری و نیز ورود به تملک اراضی حریم شهرها برای طرح‌های توسعه از جمله این روش ها است.

او افزود: همچنین ایجاد محرک‌هایی مانند توسعه و تبدیل کاربری زمین از جمله آنچه در منطقه 22 تهران و ایجاد دریاچه و فروش تراکم املاک پیرامونی اتفاق افتاد از سایر مدل‌های درآمدزایی است که مبتنی بر افزایش درآمد ناپایدار جز  در برخی مواقع با خرید اراضی قبل از اعمال طرح می‌تواند درآمدهای پایدار را نیز همراه داشته باشد.

آل‌شیخ ادامه داد: مشارکت در ساخت و تبدیل سهم درآمد پروانه و پیمانکار به سهام پروژه‌ها و بهره گیری از درآمدهای آتی دارائی‌های حاصل نیز به نحوی تبدیل سرمایه بالقوه به منابع درآمدی پایدار است.

این فعال اقتصادی بیان کرد: همه مسیرهای فوق کم و بیش و در گستره‌های مختلف توسط شهرداری‌ها به کار گرفته شده است و در برخی موارد نیز مانند اخذ عوارض پروانه موقت تجاری یا اداری هرچند نوعا درآمد پایدار تعبیر می شود اما به دلیل نبود قوانین شفاف در خصوص آن در زمان‌ها و شهرهای مختلف با ورود نهاد های نظارتی در زمان‌های مختلف متوقف و مجدد از سر گرفته می شود.

او افزود: همه مواردی که تاکنون عمل شده نتوانسته اثر جوی بر ساختار شهرداری داشته باشد و همچنان درآمد عملیاتی همه سازمان‌ها و شرکت‌های شهرداری تاثیر چمشگیری در تراز هزینه‌های شهرداری‌ها ندارند. به عبارت دیگر نه تنها عمده این سازمان‌ها سوبسیدهای جاری دریافت می‌کنند مانند اتوبوسرانی، تاکسیرانی، مترو پایانه ها، پارک‌ها، سازمان‌های فرهنگی، ترافیک و... که حتی موارد درآمدزا مانند فروشگاهای شهروند و سازمان‌های میادین کلانشهرها و... نسبت به میزان دارائی و سرمایه خود عمدتاً تراز منفی دارند چه رسد که سود آن‌ها بخواهد از تامین هزینه‌های شهر کمک کند.

معاون سابق برنامه‌ریزی شهرداری مشهد گفت: در سطح دیگری نیز این موضوع قابل بررسی است؛ از منظر قانون، شهرداری‌ها حق ایجاد هویت های حقوقی درآمدزا ندارند. ایجاد شرکت‌ها برای فعالیت‌های اقتصادی محدود و ممنوع شده است و عدم صدور مجوز تاسیس شرکت از سوی سازمان شهرداری‌ها به گره‌های کور این مجموعه بیشتر می‌افزاید. همچنین ضوابط مربوط به خصوصی سازی الزام می کند شهرداری ها مالک بیش از 40 درصد سهام شرکت‌های مرتبط با خود نباشند. این پیچیدگی وقتی بیشتر می‌شود که اصولاً شرکت‌های مرتبط با شهرداری زمان مجوز می‌گیرند که برخی از فعالیت‌های خود را در قالب این شرکت‌ها انجام دهند و واگذاری سهام آن‌ها از طرفی واگذار به وظایف حاکمیتی و رگولاتوری است و از طرفی اصولاً شرکت‌های وظیفه‌ای شهرداری‌ها سودده نیستند.

آل‌شیخ عنوان کرد: بنگاه داری توسط بخش غیر حقوقی نیز سابقه و تجربه خوبی در کشور نداشته است و برای رفع این دغدغه‌ها و نظارت بیشتر بر عملکرد شهرداری‌ها و اختیاراتشان هم اکنون همه نهادهای نظارتی ممکن در کشور بر عملکرد شهرداری‌ها نظارت می‌کنند. که به انضمام نظارت شوراهای شهر این حجم حضور نهادهای نظارتی فارغ از هزینه‌های عمده‌ای که برای کشور دارد تصمیم گیری را زمان‌بر و تصمیم گیران را بی اثر و خنثی می‌سازد.

او افزود: همچنین محیطی را که اقدامات مبتکرانه و جسورانه که زمینه فعالیت اقتصادی و بهره گیری از فرصت ها است شکل نخواهد گرفت، به همین دلیل به مشارکت کوتاه مدت می‌گذارند و هر نوع امکان سرمایه گذاری در کیفیت بهره برداری و در نهایت رضایت مشتریان سلب می گردد و به همین دلیل نیز در مجموعه‌هایی که در رقابت با بخش خصوصی در میان است امید به هیچ توفیقی نیست.

این فعال اقتصادی عنوان کرد: با این فرض درآمدهای مربوط به بهره‌گیری از مستغلات با نرخ معمول 5-6 درصد سالانه در نرخ مرسوم در اجاره داری برای جبران هزینه 600 میلیارد تومان در سال به ده هزار میلیارد سرمایه ثابت نیاز دارد که معادل 20 درصد هزینه جاری یک کلانشهر را پوشش دهد این رقم از مجموع بودجه عمرانی بسیاری از کلانشهرها در یک دوره 4 ساله بیشتر است. چنین سرمایه گذاری هایی نیاز به انباشت منابع در یک دوره مدیریتی طولانی دارد و اکثر مدیران شهری و شوراها که تمایل به دیدن آثار عملکردی خود در دوره کاری شان هستند تمایل به چنین اقداماتی ندارند.

او ادامه داد: از نظر بخشی از حاکمیت و در برخی مقررات شهرداری مشابه دولت محلی و بخشی از بدنه دولت تصمیم گیر و سیاستگذار هستند و مدیریت شهری با داشتن شورای شهر به منزله قوه مقننه محلی می بایست سیاستگذار اداره شهرها باشد اما با حذف اختیارات ضابطه گذاری شوراها و محدودیت‌هایی که هر سال بیشتر شده‌اند، شهرداری ها بیشتر شبیه شرکت‌های پیمانکاری هستند که اداره شهرها را به عهده گرفته اند و مانند بهره برداران پارک ها یا سایر تاسیسات شهری از محل درآمدهایی که دارند باید به نحوی از عهده هزینه های جاری مجموعه برآیند که صدای اعتراض‌ها بلند نشود و شورای شهر در این سناریو هیات مدیره این شرکت پیمانکاری است.

این متخصص حوزه شهری بیان کرد: هرچند درسایر کشورها سیاستگذاری در حوزه مدیریت شهری از اخد مالیات های عمومی تا نظام امنیت، آموزش، بهداشت و... در ذیل وظایف شهرداری است. شهرداری ها هستند که با سرمایه گذاری بر برند شهر، جذب توریست و سرمایه گذار و... رونق اقتصادی شهرها را تامین می‌کنند و برای هر هزینه کردی در این مسیر از طریق اخذ مالیات‌ها برای هزینه‌های جاری و توسعه شهر برنامه‌ریزی می‌کنند اما فاصله این شرایط با نظام فعلی نه تنها بسیار زیاد است که جهت گیری روند قوانین از سال 32 تاکنون عکس این مسیر بوده و هرساله اختیارات کمتر و مسئولیت های بیشتری بر وظایف شهرداری افزوده شده است.

او افزود: در فقدان مسیرهای متعارف نبود ظرفیت‌های قانونی و عدم تعیین تکلیف شهرداری‌ها به عنوان بخشی از دولت یا شرکت پیمانکار بهره برداری شهری این بلاتکلیفی ادامه خواهند داشت. و هیچ مسیر متعارفی برای خلق درآمد و ایجاد موازنه هزینه‌ها و درآمدها باقی نمانده است و رویه فعلی ادامه زوال شهرها خواهد بود.

به گفته آل‌شیخ راه حل اصلی و ساختاری این امر به نگاه مجدد به مدیریت شهری و اصلاح قوانین مربوط به آن وابسته است رویایی که ممکن است سال‌ها در فقدان این اصلاح ساختاری به طول انجامد اما چگونه می‌توان مرهمی برای این نابودی زیستگاه غالب انسانی فراهم آورد؟

او ادامه داد: شاید تنها فرصت باقی مانده برای شهرها استفاده از روش های نامتعارفی است که به دلیل تغییر ساختار اقتصادی و کسب و کار پیش می آید.

آل‌شیخ بیان کرد: شهرداری‌ها اگرچه متولی همه امور شهر نیستند و حتی مدیریت کاربری اراضی نیز از حوزه اختیارات آن‌ها خارج است اما همچنان حتی به عنوان شرکت بهره‌بردار فضای شهری، ذینفع و بازیگر اصلی اتفاقات داخل شهرها هستند و با همین نقش آفرینی علاوه بر دسترسی به داده‌ها و تولید مجموعه های گسترده و کلان و داده های مکانی و ترافیک و تراکنش‌های مالی و... ارتباط دهنده بخش‌های مختلف اجرایی شهر هستند.

او افزود: در شرایط فعلی کسب و کارهای نوین مبتنی بر شبکه‌های اطلاعات و ارتباطات در تقابل با بخش‌های سنتی اقتصاد، نظام جدیدی از کسب و کارها و بنگاه‌های اقتصادی را شکل می‌دهند. نظامی که برخی مشاغل را با تهدیدهای جدی مواجه کرده و مشاغل جدیدی را جایگزین کرده است.

این فعال اقتصادی گفت: گسترش روزافزون تاکسی‌های هوشمند، سیستم های رزرواسیون هتل، بلیت، پزشک و... و فروشگاه‌های اینترنتی و شبکه توزیع در منازل و ساماندهی مشاغل خدماتی منازل و شرکت‌ها توسط اپلیکیشن‌های کاربردی عمدتا نظام جدیدی را با سرعت بسیار زیاد جایگزین مشاغل سنتی در همین خدمات می‌کند. این کسب و کارهای جدید با حذف شبکه واسطه منتهی به ارایه قدرت انتخاب و مقایسه بیشتر به مشتری و ایجاد گستره بیشتر در خدمات سهم بازارهای گذشته را می‌بلعند و این روند جهانی در کشور نیز به سرعت در حال گسترش است.

به گفته آل‌شیخ شاید تنها امید باقی مانده برای شهرها بهره‌گیری از فرصت‌های ناشی از این تغییرات است.

او افزود: ایجاد زمینه‌های دسترسی به داده‌ها و خدمات زیرساختی و پشتیبانی‌ها مانند لجستیک‌ها، حمل کالا و امکانات مرتبط با بهره گیری از فضاهای شهری زیرساخت ارتباطی، زمینه ای باشد برای مشارکت با کسب و کارهای نوین و مجموعه‌هایی که در حال فتح بازارهای سنتی هستند و این امر تنها در دوران شکل‌گیری این مجموعه‌ها امکان‌پذیر است و پس از گذشتن از دروازه‌های مقیاس‌پذیری و گسترده شدن، دیگر امکان تغییر سازکارهای بازار رقابت وجود نخواهد داشت. در صورتی که شهرها دیر اقدام کنند این پنجره‌های نیمه باز به سرعت بسته می‌شوند و فرصت آن‌ها به تهدید تبدیل می‌شود.

معاون سابق شهردار مشهد عنوان کرد: تهدیدی که ناشی از عدم ارتباط و نداشتن کنترل‌های حداقل بر این حضورهای رو به گسترش است. شهرها می‌بایست ظرافت این فضا را درک کنند و ارتباطشان با این مجموعه‌ها را به ایجاد رانت، مداخله و انحصارها تبدیل نکنند. هر نوع انتخاب و حمایتی که از مسیری غیر از مسیر طبیعی رشد بر اساس جذب مشتری باشد قطعا مسیر مدیریت شهری و اکوسیستم استارتاپی را به بیراهه خواهد برد.

این فعال اقتصادی بیان کرد: لازم به یادآوری نیست که تمام مداخلات در مسیر رقابت بازار و دست کاری در حمایت و ایجاد انحصار، آثار میان مدت و دراز مدت زیان‌باری دارد. لذا مدیریت‌های اقتصادی شهرها ضمن پذیرفتن این سازوکار جدید می‌بایست با ادبیات و شرایط آن نیز کنار بیایند.

او افزود: سرمایه‌گذاری در این مجموعه‌ها از جنس سرمایه‌گذاری خطر پذیر است و تحلیل ریسک این مجموعه‌ها در بخش‌های پیشروتری مانند بورس و بانک‌ها نیز محل ابهام جدی است. لذا حمایت از ایده‌ها یا سرمایه‌گذاری بر کسب و کارهایی در مراحل بلوغ صرفا به جهت فرهنگ‌سازی و حمایت مورد قبول است و ایجاد حمایت‌های مبتنی بر انحصار خدمات با رویکرد اقتصادی به شدت نهی می‌شود.

این متخصص حوزه شهری ادامه داد: همچنین باید پذیرفت که مدل کسب و کار بر اساس مقیاس توجیه‌پذیر می‌شوند و اینکه بخواهیم حمایت را  محدود به ایده‌ها و سیستم‌های یک شهر کنیم، در مقابل طوفان بادبان برافراشتن است. باید پذیرفت که هر تیمی که در هر جای دیگری توانسته به مقیاس‌پذیری دست یابد، تجربه و امکانات بیشتری را کسب کرده مقدم است و ملی شدن گستره فعالیت آن‌ها نیز به اقتصاد ملی کمک می‌کند.

او افزود: ایجاد چند مجموعه محدود ملی با مشارکت و حمایت مدیریت شهری قطعا از حمایت از ده‌ها مدل کپی شده و رو به شکست منطقی تر است. حمایت‌های منطقی و درست می‌تواند تجربه ایجاد کسب و کارهای ملی و بین‌المللی موفق شود اما طمع محدود کردن همه فعالیت‌ها به مجموعه‌های داخلی و مرتبط با مدیریت محلی منجر به شکست همه تیم‌ها خواهد شد.

آل‌شیخ در پایان گفت: بالفعل کردن ظرفیت های مدیریت شهری با بهره گیری از توان کسب و کارهای نو و خلاق، مدیرانی با نگرش جامع و متناسب با چنین شرایطی را می‌طلبد و این امر نیز قطعا در تعامل با نظامات سنتی، دستگاه‌های نظارتی و ساختارهای صلب حسابرسی بخش عمومی و نظامات ارزیابی عملکرد مطعوف به شمارش خطاها بسیار دشوار خواهد بود.