دو نهاد با دو جنس متفاوت از ماموریت قرار است در ساختار وزارت راه و شهرسازی به یکدیگر برسند. یک طرف، سازمان ملی زمین و مسکن قرار دارد؛ سازمانی که زمین و ظرفیتهای دولت در این حوزه یکی از مهمترین ابزارهای آن است. طرف دیگر، شرکت بازآفرینی شهری ایران است که ماموریتش با بافتهای فرسوده و ناکارآمد، محله، ساکنان و مشارکت اجتماعی گره خورده است.
بر اساس طرح اصلاح ساختار وزارت راه و شهرسازی، وظایف حاکمیتی شرکت بازآفرینی شهری به ستاد وزارتخانه و بخش اجرایی آن به سازمان ملی زمین و مسکن منتقل میشود. مقامهای وزارت راه پیشتر گفته بودند هدف از این تغییر، حذف ماموریتها نیست اما یکپارچهسازی ساختار، کاهش هزینههای اداری و ارتقای خدمات دنبال میشود.
اما کنار هم قرار گرفتن این دو ماموریت، بحثی فراتر از کوچک یا بزرگ شدن تشکیلات اداری وزارت راه و شهرسازی ایجاد کرده است: وقتی نهادی که زمین، یکی از اصلیترین ابزارهای قدرت آن است با نهادی ترکیب شود که قرار است در محلات موجود و با مشارکت ساکنان مداخله کند، کدام نگاه بر ساختار جدید غلبه خواهد کرد؟
عباس آخوندی، وزیر سابق راه و شهرسازی از منتقدان این تصمیم است. او در واکنش به ادغام شرکت بازآفرینی شهری در سازمان ملی زمین و مسکن، آن را نشانه «کالایی شدن شهر» و نادیده گرفتن شهر به مثابه یک سازمان اجتماعی توصیف کرده است.
آخوندی میان مأموریت دو نهاد تفکیک روشنی قائل است. به تعبیر او، سازمان ملی زمین و مسکن خزانهدار دولت در حوزه اراضی شهری است، در حالی که شرکت بازآفرینی شهری یکی از ماموریتهای انسانی وزارت راه و شهرسازی را بر عهده داشته است.
نتیجهای که او از این ادغام میگیرد، صریح است: ماموریت بازآفرینی در سازمان ملی زمین و مسکن ممکن است رنگ ببازد و به حاشیه رانده شود.
پیچیدگیهای تصمیم ادغام در ساختار جدید
در این باره، هوشنگ عشایری، مدیرعامل پیشین شرکت بازآفرینی شهری ایران در گفتوگو با اقتصادآنلاین، این تصمیم را دارای زوایای پیچیدهای میداند. از نگاه او، برای قضاوت درباره این تصمیم باید به جای تمرکز صرف بر «ادغام»، دید بعد از ادغام چه رویکردی بر ساختار تازه حاکم خواهد شد.
عشایری برای توضیح این موضوع به تجربه ادغام وزارت مسکن و شهرسازی و وزارت راه و ترابری اشاره میکند. از نگاه او، تجربه پیشین نشان میدهد صرف کنار هم قراردادن ساختارها تعیینکننده نتیجه نیست؛ رویکردی که پس از ادغام شکل میگیرد اهمیت بیشتری دارد.
او همین قاعده را درباره تصمیم جدید نیز به کار میبرد.
عشایری توضیح میدهد: اگر پس از این ادغام، زمین در ساختار جدید مفهوم یک «دارایی اقتصادی» پیدا کند، نتیجه میتواند فاجعهبار باشد. اما اگر به زمین به عنوان ابزاری برای مداخله اجتماعی و شهری نگاه شود، همین ادغام میتواند اتفاق مثبتی باشد.
این دو نگاه، فقط دو تعریف متفاوت از زمین نیستند بلکه میتوانند سازمان جدید را به دو مسیر کاملا متفاوت ببرند.
یکی از نگرانیهای عشایری، تغییر مرکز ثقل سیاست بازآفرینی است.
بازآفرینی شهری اساسا فقط پروژه ساختوساز یا تامین زمین نیست. موضوع آن محلهای است که از قبل وجود دارد؛ مردم در آن زندگی میکنند و مداخله در آن با مسائل اجتماعی، خدمات شهری، کیفیت محیط و مشارکت ساکنان گره خورده است.
هشدار درباره کمرنگ شدن رویکرد محلهمحور
از نگاه عشایری، اگر پس از ادغام برنامههای «زمینمحور» بر برنامههای «محلهمحور» غلبه کنند، یک خطر جدی ایجاد میشود: بازآفرینی شهری در سازمان جدید به هدف دوم تبدیل شود.
پیامد این تغییر فقط جابهجایی یک اولویت سازمانی نیست. عشایری معتقد است در چنین مسیری، مشارکت اجتماعی که یکی از پایههای بازآفرینی شهری است نیز میتواند آسیب ببیند.
یعنی سازمانی که ابزار اصلی آن زمین است ممکن است به جای شروع از مساله محله و ساکنان آن، مساله را از زمین و پروژه آغاز کند.
عشایری در عین حال به زاویه دیگری از این تصمیم نگاه میکند. او تاکید میکند: اگر ادغام به رفع مشکلات مالی شرکت بازآفرینی منجر شود یا امکان توسعه بانک زمین شهری را فراهم کند، میتواند اتفاق مثبتی باشد.
یکی از مهمترین ظرفیتها در این سناریو، قدرت سازمان ملی زمین و مسکن در حوزه زمین است.
معکوس شدن رابطه زمین و بازآفرینی
این سازمان، زمین و ابزارهایی در اختیار دارد که شرکت بازآفرینی به تنهایی از آنها برخوردار نبوده است. عشایری معتقد است میتوان از این قدرت از جمله امکان تهاتر در خدمت برنامههای بازآفرینی شهری استفاده کرد.
در این صورت رابطه دو ماموریت معکوس میشود: به جای آنکه بازآفرینی در سازمان زمین حل شود، ابزار زمین در خدمت بازآفرینی قرار میگیرد.
برای نمونه، ظرفیت زمین میتواند در تهاتر و تامین منابع مورد نیاز برنامههای بازآفرینی به کار گرفته شود و بخشی از محدودیتهای مالی این حوزه را کاهش دهد؛ بنابراین از نگاه عشایری، همان چیزی که در یک سناریو میتواند بازآفرینی را به حاشیه ببرد، در سناریوی دیگر میتواند به ابزار قدرت آن تبدیل شود.
اما مساله فقط نسبت زمین و محله نیست. عشایری به یک ریسک ساختاری دیگر نیز اشاره میکند: ممکن است در نتیجه اجرای این تصمیم میان «توسعه» و «نظارت» تعارض ایجاد شود.
قرار گرفتن ظرفیتهای توسعهای و اجرایی در ساختاری که همزمان با ماموریتهای مرتبط با بازآفرینی شهری سروکار دارد، مرزبندی میان نقشها را مهمتر میکند.
مرز میان توسعه و نظارت نباید مخدوش شود
اگر سازمان جدید همزمان در موقعیت توسعهدهنده قرار گیرد و نقشهایی در حوزه نظارت نیز داشته باشد، نحوه تفکیک این دو وظیفه اهمیت پیدا میکند. از نگاه عشایری، ساختار جدید باید به گونهای تعریف شود که ادغام به مخدوش شدن این مرز منجر نشود.
به همین دلیل، عشایری معتقد است برای قضاوت نهایی درباره ادغام هنوز باید منتظر ماند. مساله تعیینکننده از نگاه او «فلسفه ادغام» و تعریفی است که در اساسنامه سازمان جدید از مأموریتها ارائه خواهد شد.
اگر ساختار تازه زمین را عمدتا یک دارایی اقتصادی ببیند و برنامههای زمینمحور بر برنامههای محلهمحور غلبه کنند، خطر تبدیل شدن بازآفرینی به ماموریتی درجه دوم و تضعیف مشارکت اجتماعی وجود دارد.
اما اگر سازمان جدید زمین را ابزار مداخله اجتماعی و شهری بداند، مشکلات مالی بازآفرینی را کاهش دهد، بانک زمین شهری را توسعه دهد و ظرفیت زمین و تهاتر را در خدمت محلات هدف قرار دهد، همان ادغام میتواند امکاناتی را در اختیار بازآفرینی قرار دهد که پیش از این نداشته است.
به این ترتیب، مساله اصلی شاید خود ادغام دو نام و دو تشکیلات نباشد. آزمون واقعی زمانی آغاز میشود که مأموریت سازمان تازه تعریف شود.
آن زمان مشخص خواهد شد سازمان ملی زمین و مسکن، بازآفرینی شهری را در خود حل کرده است یا قدرت زمین خود را در اختیار آن گذاشته است.