گزارش کمیسیون اصل نود درخصوص بررسی نحوه اجرای قانون "اصلاح قانون صدور چک"

به گزارش برنا، گزارش کمیسیون اصل نود درخصوص  بررسی نحوة اجرای قانون "اصلاح قانون صدور چک" ماده 101 آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی به شرح زیر است؛ 

معاونت نظارت 

اداره کل دفتر اجرایی کمیسیون اصل نودم(90) قانون اساسی  

هیأت رئیسه محترم مجلس شورای اسلامی 

سلام علیکم 

با احترام، در اجرای قانون نحوة گزارش کمیسیون اصل 90 قانون اساسی مصوب 3/9/1366 و ماده 101 آئین‌نامة داخلی مجلس شورای اسلامی، به پیوست گزارش تهیه‌شده دربارة «بررسی نحوه اجرای قانون اصلاح قانون صدور چک» که در جلسة مورخ 9/3/1400 کمیسیون به تصویب رسیده است برای قرائت در اولین جلسة علنی مجلس شورای اسلامی تقدیم می شود. 

 نصراله پژمان فر  

رئیس کمیسیون 

به: مجلس شورای اسلامی 

از: کمیسیون اصل نودم(90) قانون اساسی 

موضوع: بررسی نحوة اجرای قانون "اصلاح قانون صدور چک" 

مقدمه  

کمیسیون اصل نودم قانون اساسی در راستای وظایف و اختیارات نظارتی خود مبنی بر رسیدگی به شکایت از طرز کار دستگاه‌ها و با توجه به شکایات واصله پیرامون عدم اجرای قانون «اصلاح قانون صدور چک»، عملکرد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران پیرامون اجرای قانون مذکور را در دستور کار خود قرار داد. طبق آمارهای رسمی بانک مرکزی پیش از اصلاح قانون مذکور در سال 1397، حدود 17 میلیون فقره چک به ارزش بیش از 160 هزار میلیارد تومان در سال 1396 برگشت خورده بود که معادل بیش از 23 درصد از ارزش چک‌های صادره بوده است. حجم بالای چک‌های برگشتی علاوه بر از رونق انداختن کسب و کارها، منجر به افزایش پرونده‌های ورودی به قوة قضائیه نیز شده بود تا جایی که در این سال رتبة دوم پرونده‌های حقوقی به موضوع مطالبة وجه چک اختصاص داشته است. این کمیسیون در سال 1399 با التفات به این مهم با همکاری و تعامل سازنده با بانک مرکزی برای روان سازی اجرای قانون، فرهنگ سازی و در مجموع رفع موانع و مشکلات فراروی اجرای این قانون آغاز نمود که ماحصل فعالیت های انجام شده این مرجع منجر به تهیه گزارش حاضر شده است که اینک گزارش اقدامات و نتایج حاصله به استحضار نمایندگان محترم و ملت شریف ایران می‌رسد.  

دلایل توجیهی  و اهمیت اصلاح قانون چک در سال 1397 

قانون صدور چک پس از تصویب در سال 1355 در طی سال‌های 1372، 1376، 1382 ، 1397 و سرانجام در سال 1400 برای حل معضلات و مشکلات مردم در ارتباط با چک تحت عنوان قانون "اصلاح قانون صدور چک" اصلاح گردید. از مهمترین ویژگی های اصلاحیة قانونی چک در سال 1397 ، الزامی شدن ثبت اطلاعات چک در سامانه صیاد بانک مرکزی در لحظه صدور چک می‌باشد. همچنین از مزایای دیگر آن می توان به جلوگیری از فرار مالیاتی و پولشویی، کاهش اتکای اطلاعات چک به لاشه کاغذی آن، افزایش بازدارندگی از صدور چک بلامحل و برطرف شدن زمینه ایجاد مشکلات عدیده ای از قبیل جعل، سرقت و مفقودی چک اشاره کرد. همچنین بررسی‌ها نشان می دهد که 95 درصد از زندانیان جرائم غیرعمد را محکومان مالی تشکیل می دهند و بیش از 95 درصد از زندانیان زن محکوم مالی، به دلیل چک برگشتی محکوم شده بودند. در چنین شرایطی بود که ضرورت اصلاح قانون صدور چک در سال 1397 و اجرای موثر آن توسط نظام بانکی را برجسته نمود. 

ویژگیها و آثار اجرای اصلاحیه قانون صدور چک سال 1397 

در اصلاح این قانون، رویکرد برخورد پسینی و تنبیهی نسبت به صادرکننده چک برگشتی به رویکرد پیشگیری از صدور چک بلامحل تغییر پیدا کرده است. موضوع انکارناپذیر در ارتباط با چک، نقش آن در گردش مالی غیرشفاف در نظام بانکی کشور است. بر اساس گزارش بانک مرکزی، ارزش چک‌های مبادله شده در سامانه چکاوک در سال 1398 بالغ بر 30 میلیون میلیارد ریال بوده که سهمی حدود 20 درصد از مجموع گردش وجوه در سامانه‌های بانک مرکزی را به خود اختصاص داده بود. با توجه به رواج صدور چک در وجه حامل و نیز پشت نویسی چک‌های عادی، اولاً به ‌طور قطع گردش مالی چک بیش از مبلغ ثبت شده در سامانه‌های بانک مرکزی بوده است. ثانیاً با توجه به این که اطلاعات این سلسله تراکنش‌ها در هیچ یک از سامانه‌های اطلاعاتی ثبت نمی‌شود، زمینه مناسبی را برای اقدامات پولشویی فراهم کرده بود. در حالی که در اصلاحیه قانونی سال 1397 ، اطلاعات هر برگه چک شامل مبلغ، تاریخ و اطلاعات هویتی گیرنده در هنگام صدور، در سامانه یکپارچه بانک مرکزی ثبت خواهد شد و پرداخت وجه چک صرفاً بر اساس اطلاعات مندرج در این سامانه انجام خواهد شد. همچنین صدور چک عادی در وجه حامل و پشت نویسی این نوع چک ها نیز ممنوع شده و انتقال چک به اشخاص ثالث صرفاً از طریق ثبت اطلاعات گیرنده جدید در سامانه قابل اجرا خواهد بود.

اقدامات کمیسیون 

کمیسیون اصل نود با توجه به وظیفه نظارتی خود و با توجه به وصول شکایات متعدد از عدم اجرای قانون مذکور و برای پیگیری اجرای صحیح قانون جدید صدور چک و همچنین ایجاد تسهیل برای مردم و فعالان اقتصادی و نیز نظام بانکی، درخصوص اطلاع از تمهیدات بانک مرکزی برای اجرایی شدن قانون و نیز شناخت کامل موانع و چالش‌ها با طرح سوالات و برگزاری جلسات فشرده‌ای موضوع را از طریق کارشناسان امور بانکی و مدیران بانک مرکزی پیگیری می‌نماید.  

اهم اقدامات کمیسیون به شرح زیر می باشد: 

 1- کمیسیون در تاریخ 22/10/1399 در جلسه ای با حضور رئیس کل بانک مرکزی و معاونین ایشان، نسبت به اجرای کامل تکالیف قانونی اصلاحیه سال 1397 تأکید نموده و رئیس کل محترم بانک مرکزی نیز ضمن تأیید عدم اجرای به موقع تکالیف اصلاحیه قانونی سال 1397 ، با اشاره به گستردگی تکالیف و اقدامات، تأکید نمودند که از ابتدای سال 1400 ، ثبت اطلاعات برگه چک در هنگام صدور و تأیید و انتقال آن، اجرایی خواهد گردید و سایر تکالیف نیز به مرور در سال 1400 اجرا خواهند شد.  

2- کمیسیون مکاتباتی را با رئیس کل بانک مرکزی در تاریخ های 20/8/99، 13/10/99، 11/11/99 و 2/3/1400 انجام داده و با طرح سوالاتی راجع به نحوه اجرای دقیق قانون جدید صدور چک، تذکرات ضروری را نیز با توجه به وصول بازخوردهای ناشی از مشکلات آتی اجرای قانون متذکر می شود. 

الف – سوالات: 

-  بانک مرکزی چه تدابیری را برای آموزش، اقناع و همراه سازی فعالان دارندگان چک و فعالان اقتصادی در رسانه ملی و فضای مجازی در نظر گرفته است؟  

- دربارة ثبت اطلاعات چک در سامانه صیاد با توجه به ممنوعیت صدور و پشت نویسی چک در وجه حامل، چه تمهیداتی فراهم شده است؟ 

- راجع به اعتبارسنجی متقاضیان دریافت دسته چک و شناسه یکتا، فرایند اقدامی تعریف شده بانک مرکزی در این زمینه چیست؟ 

- بانک مرکزی برای مسدود کردن وجوه حساب‌های متعلق به صادرکنندة چک که کسری موجودی دارد، چه تدابیری را در نظر گرفته است؟ 

- بانک مرکزی برای اجرای اعتبارسنجی متقاضیان دریافت دسته چک، که امکان ارائه سوابق مالی صادرکننده چک از نظر خوش‌حسابی را برای گیرنده چک فراهم می نماید، چه تدابیری اندیشیده است؟ 

ب – تذکرات: 

- با توجه به این که طبق قانون فوق الذکر، کارسازی چک ها صرفاً برای آن دسته از چک هایی که در سامانه صیاد ثبت شده باشند، صورت خواهد گرفت، ضرورت دارد بانک مرکزی برای پیشگیری از وقوع کلاهبرداری ها و مشکلات برای مردم، تمهیدات لازم را برای کسب اطمینانِ گیرندگان چک از ثبت اطلاعات برگه چک توسط صادرکننده در سامانه صیاد فراهم نماید. 

- طبق رصدهای میدانی صورت گرفته، در حال حاضر تخلفات متعددی برای رفع سوء اثر چک‌های برگشتی بصورت غیرقانونی انجام می گیرد. با توجه به مشکلاتی که این گونه تخلفات برای مردم ایجاد می کند، کمیسیون اصل نود از بانک مرکزی انتظار دارد تا اقدامات لازم را به منظور پیشگیری از وقوع این تخلفات در شبکه بانکی بعمل آورد. 

- با توجه به گستردگی استفاده از چک در کسب و کارها، طراحی‌ برنامه های قابل اجرا در تلفن‌های همراه و درگاه‌های نوین بانکی جهت خدمات چک صیادی باید کاملاً کاربرپسند و قابل ادراک برای عموم مردم باشد. 

- جهت اطلاع‌رسانی پیامکی ثبت اطلاعات برگه چک به ذینفع، اخذ شماره همراه وی از صادرکنندة چک ضرورتی نداشته و بر اساس اعلام معاون فناوری های نوین بانک مرکزی در جلسه مورخ 25/12/1399 این کمیسیون، در حال حاضر اطلاعات شماره همراه فعال افراد دارای حساب بانکی در شبکه بانکی کشور وجود دارد. لذا بانک مرکزی علاوه بر دسترسی که به شماره همراه افراد در شبکه بانکی وجود دارد، می‌تواند با هماهنگی وزارت کشور و اداره ثبت احوال یا با هماهنگی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و اپراتورهای تلفن همراه به پایگاه‌های اطلاعاتی شماره ملی و تلفن همراه اشخاص دسترسی یافته و نسبت به ارسال پیامک اطلاع رسانی به موقع اقدام نماید. 

- بر اساس بازخوردهای صورت گرفته از وضعیت اجرای اصلاحات قانونی و مکاتبات واصله از سوی فعالین کسب و کارها و برخی نهادهای تامین مالی، کارکرد "ضمانت" و "وثیقه" که از کارکردهای رایج و اساسی چک در کسب و کارها می باشد با الزامی شدن ثبت تاریخ سررسید برگه چک در سامانه صیاد در هنگام صدور چک، دچار مشکلاتی می شود. بنابراین ادامه روند موجود و نادیده انگاشتن کارکرد تضمین چک، در آینده نزدیک با افزایش سهم چک‌های جدید بنفش رنگ نسبت به کل چک‌های موجود در بازار منجر به اختلالات و معضلاتی برای کسب و کارها و مردم در تامین مالی و اخذ تسهیلات  خواهد گردید. لذا کمیسیون بر این نظر است که بانک مرکزی باید نقش و کارکرد تضمین را برای چک، در طراحی‌های اجرایی مورد نظر قرار دهد.

- با توجه به این که تاکنون اشخاص حقوقی برای پرداخت حقوق کارکنان خود یا پرداخت های گروهی دیگر یک فقره چک در وجه بانک صادر و پرداخت بر اساس یک فهرست پیوست صورت می گرفت، اما با الزامی شدن ثبت اطلاعات ذینفع چک در سامانه صیاد و نیز  فقدان رویه واحد در بانک‌ها در این خصوص، برخی بانک‌ها پیشنهاد ثبت شناسه ملی بانک و برخی دیگر پیشنهاد ثبت شناسه ملی شخص حقوقی را به عنوان ذینفع مطرح کرده‌اند. لذا ضرورت دارد برای رفع ابهام، بانک مرکزی رویة واحدی را ارائه نماید. 

3- یکی از کارویژه‌های رایج چک در نزد بنگاه‌های مالی و اقتصادی، تضمین معاملات و قراردادها و همچنین به عنوان سند ایفای تعهدات در معاملات مدت دار می باشد. بر اساس نص ماده (6) قانون اصلاح صدور چک که تصریح شده بود تاریخ اعتبار سه ساله در متن هر برگه چک باید درج شود، به دلیل برخی ملاحظات از جمله این که دوره بازپرداخت تسهیلات اغلب بیش از سه سال است، اخذ چک به عنوان وثیقه امکان‌پذیر نبود. بسیاری از تسهیلاتی که مردم از بانکها از جمله برای خرید و بازسازی مسکن، وام ازدواج و موارد دیگر اخذ می کنند، مواعد پرداخت طولانی تر از سه سال دارد و پیش‌بینی می شد که تعداد زیادی از متقاضیان اخذ تسهیلات به دلیل ناتوانی استفاده از چک به عنوان سند تضمین با مشکل مواجه شوند. لذا با توجه به اهمیت موضوع، مکاتباتی با هیأت رئیسه محترم و رئیس محترم مجلس شورای اسلامی انجام شد که لایحه یک‌فوریتی الحاق یک تبصره به ماده 14 قانون صدور چک که متضمن پیشنهاد حذف تاریخ اعتبار سه ساله دسته چک‌هایی که از ابتدای سالجاری صادر شده اند، می باشد، خارج از نوبت در دستور کار صحن علنی مجلس شورای اسلامی قرار گیرد که این لایحه با همکاری نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی، در جلسه مورخ 29/1/1400 به تصویب رسید. 

4- کمیسیون اصل نود در تاریخ 25/12/99 در ادامه پیگیری ‌های خود در خصوص اجرای قانون جدید چک و با توجه به تکالیف بانک مرکزی در این زمینه، جلسه ای را با حضور قائم مقام و معاون فناوری‌های نوین این بانک با هدف بررسی چالش های موجود در روند اجرای این قانون و ارائه پیشنهادهایی برای رفع آن‌ها برگزار نمود و صورتجلسه آن را طی مکاتبه ای در تاریخ 16/1/1400 برای رئیس کل بانک مرکزی ارسال و در آن تاکید کرد به منظور پیشگیری از ایجاد مشکلات برای مردم، لازم است زیرساخت های لازم فراهم گردد تا به محض ثبت اطلاعات برگة چک توسط صادرکننده یا انتقال‌دهندة برگة چک، بصورت پیامکی به گیرنده، اطلاع‌رسانی‌های لازم در این زمینه ارائه گردد تا گیرندة چک بتواند به سهولت، تاییدیه ثبت آن را دریافت نموده و از صحت محتوای چک اطمینان حاصل نماید. 

همچنین در این جلسه با توجه به مشکلاتی که برخی هموطنان در دسترسی به اینترنت و یا گوشی های هوشمند برای ثبت اطلاعات برگه چک در هنگام صدور و تأیید و یا انتقال چک دارند، بانک مرکزی مکلف گردید به منظور سهولت دسترسی مردم و فعالان کسب و کار به ثبت اطلاعات برگه چک در سامانه صیاد و تأیید دریافت و انتقال برگه چک، در همة خودپردازهای فعال شبکه بانکی که در نقاط مختلف کشور وجود دارد، امکان ثبت اطلاعات برگه چک در هنگام صدور و تأیید دریافت و انتقال برگه چک را فراهم نماید. 

5- این کمیسیون در تاریخ 18/2/1400 با دعوت از رئیس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، بازخورد کسب و کارهای بخش خصوصی در مسیر اجرای قانون مذکور را بررسی و در مکاتبه اخیر خود با رئیس کل بانک مرکزی موارد مطروحه را متذکر شده است.  

 ارزیابی 

بنابر آنچه گذشت ملاحظه می فرمائید که کمیسیون اصل نود در راستای اجرای وظیفه قانونی خود، پیگیری های لازم را برای سهولت در مسیر اجرای صحیح قانون و رفع موانع و مشکلات آن انجام داده است. بررسی های این کمیسیون نشان می دهد با وجود این که قانون حاضر در سال 1397 به تصویب رسیده و علی‌رغم تلاش ها و فعالیت های انجام شده توسط بانک مرکزی، اهداف این قانون به طور کامل به دلیل وجود برخی ضعف ها و نقائص در نحوه اجرای قانون توسط شبکه بانکی (بانک ها و موسسات مالی و اعتباری ) بطور کامل محقق نشده است. لذا ضرورت دارد بانک مرکزی با استفاده از ابزار نظارت بر شبکه بانکی و پیشنهاد رویه های واحد اجرایی به شبکه بانکی و کسب اطمینان از اجرای آن ها، از ایجاد مشکلات برای مردم و کسب و کارها پیشگیری نماید. اجرای دقیق این اصلاحات قانونی، در زمینه پیشگیری از پولشویی، فرار مالیاتی، چک های برگشتی و کاهش پرونده های ثبتی در محاکم قضایی بسیار اثرگذار بوده است و در آینده شاهد نتایج و اثرات آن در ارتقای جایگاه واقعی چک در نزد مردم و فعالین اقتصادی و همچنین افزایش اعتماد عمومی خواهیم بود.

بدیهی است تلاش و همکاری بانک مرکزی و بانک های دولتی و خصوصی برای شناسایی مشکلات در فرایند اجرای قانون و ارایه راهکارهایی برای رفع موانع و سهولت در اجرای قانون برای مشتریان بانک‌ها جهت تسریع در تحقق این هدف اثربخش خواهد بود. 

پیشنهادها  

این کمیسیون ضمن تاکید بر کلیه نکاتی که در راستای اجرایی شدن بهینه قانون تاکنون به بانک مرکزی متذکر شده است موارد زیر را نیز بر اساس بررسی‌های جدید خود اعلام می‌نماید: 

1. برخی دارندگان چک از کار با سامانه صیاد دچار مشکل شده و این روند بر افزایش حجم فعالیت کارکنان بانکها تاثیر گذاشته است بنابراین نیاز و اهمیت آموزش به کاربران چک هنوز ملموس است. لذا ضرورت دارد بانک مرکزی، بانک‌های دولتی و خصوصی و مؤسسات مالی و اعتباری با تهیه و تولید محتوا و برنامه های آموزشی جهت آموزش مشتریان خود از طریق سامانه‌های اینترنتی بانک، همراه بانک و اینترنت بانک اقدام نموده و بانک مرکزی هم برای تسریع در این امر نظارت نماید. 

2. برای پیشگیری از وقوع مشکلاتی مانند عدم ثبت اطلاعات برگه چک در سامانة صیاد بدلیل عدم دسترسی به اینترنت یا گوشی هوشمند و... ضروری است که بستر و زیرساخت لازم برای سهولت امکان ثبت اطلاعات برگه چک در سامانة صیاد و تایید اطلاعات برگة چک و همچنین ثبت انتقال برگة چک برای مردم و کسب و کارها فراهم شود. با توجه به غیرفعال بودن گزینه سامانه صیاد در خودپردازها، ضرورت دارد کلیه بانک‌ها نسبت به فراهم نمودن زیرساخت لازم و فعال نمودن گزینه سامانه صیاد در خودپردازها اقدام نموده و بانک مرکزی نیز بر این امر تا تحقق کامل آن نظارت نماید.   

3. گزینه سامانه صیاد هنوز در نرم افزار و همراه بانک برخی بانک‌ها برای ثبت چک‌ها درنظر گرفته نشده است لذا لازم است همه بانک‌ها در این زمینه همکاری لازم را بعمل آورده و بانک مرکزی نیز بر این امر نظارت نماید. 

4. این کمیسیون همچنان بر اطلاع رسانی گسترده و انجام آموزشهای عمومی برای آشنایی مردم و فعالان اقتصادی با اصلاحات بعمل آمده در قانون جدید چک و ابزارهای نوینی که برای تسهیل در اجرای قانون تعریف شده است، تاکید نموده و از بانک مرکزی می خواهد پیگیری این موضوع را با قوت و جدیت تا عادی شدن ادامه دهد. 

5. بانک‌ها برای وثیقه تسهیلات اعطایی از مشتریان خود چک دریافت می کنند تا پس از معوق شدن احتمالی اقساط تسهیلات، به اجرا گذاشته شود. این در حالیست که بر اساس قانون جدید، تاریخ چک باید حتما در آن درج شود تا امکان ثبت در سامان صیاد فراهم شود. لذا ضرورت دارد بانک مرکزی با همکاری سایر بانک ها اقدامات لازم برای ایجاد امکان اعطای وکالت به ذینفع چک برای درج تاریخ سررسید برگه چک را فراهم کند. 

6. اکثر بانک‌ها امکان ثبت اطلاعات برگه چک اشخاص حقوقی در سامانه صیاد را برای اعضای هیات مدیره پیش بینی کرده اند و بدلیل محدودیت زمانی اعضای هیات مدیره و تعدد چک‌های صادره، این رویه منجر به بروز مشکلاتی در اجرا خواهد شد. لذا ضروریست بانک مرکزی با ایجاد رویه واحد در میان بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری، براساس درخواست اشخاص حقوقی و با مسئولیت و رضایت آنان سطح دسترسی مشخصی را جهت ثبت اطلاعات برگه چک، انتقال و تایید آن درنظر گیرد. 

نصراله پژمان فر 

رئیس کمیسیون