بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد یک روش مدیریتی بهینه برای افزایش بهره وری

یکصد‌‌ و ششمین نشست علمی-تخصصی این مرکز با عنوان" بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد؛ چالش­ها و توصیه های سیاستی" برگزار شد.

هادی فاوچی؛ "مستشار هیئت اول دیوان محاسبات کشور" به عنوان مدیر علمی نشست و همچنین صادق تاشان؛ "سرحسابرس ارشد و مدیر هیئت حسابرسی دیوان محاسبات استان کردستان"، محمدرضا رشیدیان؛ "رئیس گروه نظام­ های بودجه­ ریزی مبتنی بر عملکرد امور هماهنگی و تلفیق بودجه سازمان برنامه و بودجه کشور" و حسین محمدی؛ "دانش آموخته دکتری مدیریت دولتی دانشگاه علامه طباطبایی" به عنوان سخنرانان علمی نشست، به بیان دیدگاه های خود پرداختند.

در ابتدا هادی فاوچی به عنوان مدیر علمی نشست، ضمن اشاره به اهمیت بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد و تفاوت­ های آن با بودجه­ ریزی سنتی و ذکر این نکات که روش ­های سنتی بودجه­ ریزی جامعیت و شفافیت لازم را ندارد، گفت: روش ­های بودجه ­ریزی سنتی از دهه ­های قبل وجود داشت اما پس از تحولات اقتصادی و اجتماعی گسترده، مردم خواهان پاسخگویی دولت برای منابع و مصارف بودجه­ ای شدند و ضرورت پرداختن به اقدامات بودجه­ ای نوین مطرح شد.

مستشار هیئت اول دیوان محاسبات کشور در ادامه اضافه کرد آنچه مورد قبول هست، حرکت به سمت بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد به عنوان یک نیاز بسیار ضروری است که نتایج آن منجر خواهد شد منابع به نحو بهینه تخصیص داده شود و حکمرانی نیز بتواند در بهترین حالت ممکن اجرا شود. تجربه نشان داده این حرکت به سوی تحقق بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد، باید به مرور انجام شود تا اولاً فرهنگ بهره ­گیری از آن نهادینه شود و ثانیاً مقاومت­ها در مسیر اجرای آن کاهش یابد. در این مسیر و در مرحله اول باید بدانیم که در حال حاضر در چه وضعیتی قرار داریم و می­ خواهیم چگونه به هدف تعیین شده دست پیدا کنیم.

فاوچی ضمن تأکید بر وظایف دیوان محاسبات کشور در این حوزه، گفت: بر اساس وظایف قانونی و برنامه­ ای تکلیف شده، رسیدگی به این موضوع در دستور کار دیوان محاسبات کشور قرار گرفته و هر ساله بر اساس یک سری معیارهای خاص، بودجه کشور توسط دیوان محاسبات پایش می ­شود و همکاران ما که در غریب به 1500 دستگاه مستقر هستند، اطلاعات را اخذ، پالایش و نهایتاً در دیوان بررسی می­ کنند.

در ادامه این نشست، صادق تاشان، "سرحسابرس ارشد و مدیر هیئت حسابرسی دیوان محاسبات استان کردستان" به عنوان سخنران ابتدایی این نشست گفت: بودجه­ ریزی مبتنی بر عملکرد منجر به استفاده بهینه از منابع، افزایش بهره وری، برقراری ارتباط میان اهداف راهبردی و برنامه­ های عملیاتی و ایجاد شفافیت و پاسخ­گویی می­ شود.

وی ضمن بیان مزایای بودجه­ ریزی مبتنی بر عملکرد، خاطر نشان کرد: ما الزامات قانونی گسترده ­ای داریم و بیش از 20 سال است که درگیر آن هستیم، اما متأسفانه به نظر می­ رسد نظام بودجه ­ریزی کشور آن­گونه که انتظار می ­رفت پیش نرفته است و در همین زمینه اشاره داشت که بند (الف) ماده (16) قانون مدیریت خدمات کشوری، بند (پ) ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه، بند (الف) تبصره (19) ماده واحده قانون بودجه سال 1400، بند (الف) تبصره (20) قانون بودجه سال 1399 و بندهای متناظر در قانون بودجه سال­های 1397 و 1398، از الزامات قانونی بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد هستند.

تاشان با اشاره به مطالعه­ میدانی و طرح پرسشنامه­ ای که با همکاری مسئولین حوزه دیوان محاسبات کشور انجام شده، گفت: از میان 2108 دستگاه اجرایی در سطح کشور، تنها 22 درصد دستگاه­ ها، استقرار بودجه­ ریزی مبتنی بر عملکرد را پیش برده ­­اند، 35 درصد ناقص و یا در حال اجرا و 43 درصد کلاً اقدامی در این مسیر انجام نداده­ اند.

وی در ادامه با بیان اینکه در مجموع علی­رغم وجود آن همه الزام قانونی و عزم دستگاه­ های کشور، زیر 50 درصد روند بودجه­ ریزی مبتنی بر عملکرد در کشور عملیاتی شده است، به طرح این سوال پرداخت که علی­رغم برنامه ­ریزی چشمگیر، صرف زمان، هزینه و کار کارشناسی، چرا بودجه­ ریزی مبتنی بر عملکرد به سرانجام نرسیده است.

سرحسابرس ارشد و مدیر هیئت حسابرسی دیوان محاسبات استان کردستان در ادامه به طرح مهم­ترین موانع و مشکلات بودجه ­ریزی بر مبنای عملکرد پرداخت و عنوان کرد: عدم محاسبه بهای تمام شده، نبود زیرساخت­ های سخت افزاری مناسب، کمبود نیروی متخصص و آموزش دیده، وجود مشکلات اعتباری برای پیاده­ سازی سیستم، عدم وجود یک سامانه کامل و یکپارچه برای محاسبه قیمت تمام شده و بی انگیزگی کارکنان و مدیران (فقدان سیستم تشویقی مناسب) از مهم­ترین موانع تحقق بودجه ­ریزی بر مبنای عملکرد است.

وی در خاتمه ضمن ارائه توصیه ­هایی برای بهبود وضع موجود، فراهم کردن زیرساخت­ های فناوری اطلاعات یکپارچه، پذیرش و اجماع ملی قانون گذاران و مجریان، طراحی و استقرار نظام برنامه ­ریزی یکپارچه خروجی محور، آموزش و تربیت نیروهای متخصص، اجرای کامل حسابداری تعهدی و الزام دستگاه­ های اجرایی به ارائه گزارش به سازمان برنامه و بودجه کشور را مهم­ترین اقدامات برای دستیابی به بودجه ­ریزی بر مبنای عملکرد عنوان و تأکید کرد با عنایت به این که پیاده سازی سیستم بودجه­ ریزی بر مبنای عملکرد به صورت کامل انجام نشده و ناقص است، اقدامات عملی زمانبندی شده، به ویژه در خصوص تهیه زیرساخت ­ها و سامانه نرم افزاری یکپارچه، برنامه­ ریزی و اجرای آموزش های لازم، اجرای کامل حسابداری تعهدی، محاسبه قیمت تمام شده، پذیرش مسئولیت بیشتر توسط دستگاه­ های متمرکز برای اجرای کامل بودجه­ ریزی و در نهایت سهیم کردن کارکنان و مدیران در منافع برنامه و حمایت مدیران سطح بالای کشور، ضروری است.

در ادامه این نشست محمدرضا رشیدیان "رئیس گروه نظام­های بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد امور هماهنگی و تلفیق بودجه سازمان برنامه و بودجه کشور" به عنوان سخنران دوم، با بیان مراحل تکامل بودجه ­ریزی در ایران گفت: تا سال 1352 بودجه ­ریزی سنتی وجود داشت و پس از آن تا سال 1380 بودجه ­ریزی برنامه­ ایی ملاک عمل قرار گرفت. در ادامه طی پنج سال از سال 1380 تا سال 1385، آماده ­سازی برای پرداختن به بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در دستور کار قرار گرفت. بودجه­ ریزی مبتنی بر عملکرد به صورت مقدماتی تا سال 1398 و از آن به بعد بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد خروجی محور ملاک عمل سازمان برنامه و بودجه بوده است.

رشیدیان ضمن اشاره به چالش­ هایی که در مرحله مقدماتی بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد وجود داشت، گفت: عدم نگاه سیستمی به بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد، استفاده از فعالیت­ ها به جای خروجی­ ها، نداشتن و یا ناقص بودن تعریف­ های درست از واژگان مورد استفاده در بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد، نگاه دستوری به اجرای بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد در سازمان برنامه و بودجه کشور و ناتوانی در فهم و اجرای بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد در دستگاه­ های اجرایی، از مهم­ترین چالش ­های مرحله مقدماتی بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد است.

وی ضمن اشاره به تعریف سازمان برنامه و بودجه کشور از برنامه، گفت: "برنامه، مجموع ه­ای از فعالیت ­ها یا پروژه­ های تحت نظارت دستگاه اجرایی یا واحد اجرایی است که با استفاده از منابع موجود به دستیابی هدف ­ها کمک می­ کند" و در ادامه اشاره داشت که بودجه­ ریزی مبتنی بر عملکرد با هدف تقویت کارآیی و اثربخشی هزینه­ های عمومی و مرتبط کردن بودجه بخش عمومی با نتایج ارائه شده و استفاده منظم از اطلاعات عملکرد انجام می شود.

رشیدیان ضمن اشاره به اهمیت بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد، گفت: بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد تنها مخصوص سازمان برنامه و بودجه کشور نیست، بلکه به عنوان یک روش مدیریتی بهینه مربوط به همه دستگاه­ های کشور است و باید آن را عملیاتی کنند. این پژوهشگر حوزه بودجه­ ریزی عملیاتی، ضمن اشاره به نقش تمام دستگاه­ های کشور در کمک به اصلاح ساختار بودجه، گفت: متاسفانه دفاتر بودجه دستگاه ­های کشور در انجام فرآیندها، شناسایی فعالیت­ ها و خروجی ­ها و ارزیابی شاخص ­ها ناتوان هستند.

وی ضمن اشاره به ضعف دستگاه ­های دولتی در روند بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد، گفت: خروجی اکثر دستگاه­ های صنعتی خیلی مشخص است اما در دستگاه ­های دولتی متاسفانه این­گونه نیست. به همین جهت سازمان برنامه و بودجه کشور برای عملیاتی شدن و علمی­تر شدن بودجه ­ریزی، آیین‌نامه اجرایی بند (ج) تبصره (۱۹) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور را برای همه دستگاه­ های اجرایی کشور تکلیف کرد.این مقام مسئول با طرح این سوال که آیا بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد، بعد از پاسخگویی به چالش­ها، در اجرا موفق شد یا نه، پاسخ داد: به جاهای خوبی رسیدیم اما هنوز در اجرا موفق نشدیم. در همین راستا رشیدیان، ایجاد باور به بودجه­ ریزی مبتنی بر عملکرد در تصمیم­ سازان و تصمیم­ گیران، هماهنگی میان دو سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی، توانمندسازی دستگاه­ های اجرایی درخصوص اجرای بودجه­ ریزی مبتنی بر عملکرد بصورت یک نظام (سیستم) و اصلاح قوانین و مقررات مورد نیاز برای اجرای بودجه­ ریزی مبتنی بر عملکرد را به عنوان توصیه­ های سیاستی مطرح کرد.

در ادامه این نشست، حسین محمّدی "دانش آموخته دکتری مدیریت دولتی دانشگاه علامه طباطبایی" به عنوان سخنران سوم با بیان اینکه چرا باید اکنون به این موضوع پرداخت، گفت: جهت­ دهی کلی به حرکت دستگاه­ ها و تأکید اسناد بالادستی (بند (پ) ماده 7 قانون برنامه ششم و تبصره های قانون بودجه سنواتی( ضرورت توجه به این موضوع را دوچندان ساخته است.

وی ضمن بیان اینکه چرا اکنون به اینجا رسیده ­ایم و سیاست‌گذاری فعلی پاسخگو نیست و چرا باید به دنبال یک سیاست جایگزین باشیم، گفت: رویکرد فعلی تنها متمرکز بر وجه کارایی و صرفه اقتصادی برنامه­ ها و فعالیت­ ها بوده که نهایتا منجر به انضباط بودجه ­ای می گردد و پاسخی برای این سوال که آیا خود برنامه­ ها و فعالیت­ها از صلاحیت لازم برای رسیدن به اهداف سازمان برخوردارند یا خیر فراهم نمی ­آورد. از این رو بعد اثربخشی را که لازمه تحقق مأموریت و هدف دستگاه اجرایی است، پوشش نمی ­دهد. به عبارت بهتر ماهیت بودجه ­ریزی عملکردی نه کنترل هزینه برنامه ­ها و فعالیت­ ها و کنترل بودجه بلکه تسریع در نائل آمدن به اهداف و مأموریت­ها و اهداف تخصیص بودجه است که البته این خود در بلند مدت گشایشی در کنترل هزینه های جاری نیز ایجاد خواهد نمود.

محمدی در ادامه با اشاره به بهای تمام شده و ارتباط آن با برنامه­ ریزی مبتنی بر عملکرد، خاطر نشان کرد: تعیین بهای تمام شده جهت برنامه­ ها و فعالیت­ها نیازمند تعریف شاخص­ های عملکرد کمّی است.

وی در ادامه با تحلیل چگونگی مواجهه با مساله، گفت: به دلیل آنکه برخی عوامل دخیل در تعیین بهای تمام شده فعالیت ­ها و برنامه ­های دستگاه­ های اجرایی (از جمله؛ تأثیرپذیری از نوسانات اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی، پیش­بینی ناپذیری شرایط و بروز وقایع برنامه­ ریزی نشده، متعاقباً عدم برخورداری از تابع هزینه پایدار، تصمیمات سیاسی دولت­ها از جمله استخدام بی رویه نیروی انسانی در بخش دولتی، دخالت رابطه و لابی در امر تخصیص اعتبار و امثالهم) خارج از حیطه اختیارات آنها بوده و ارتباطی با خروجی عملکرد آنها ندارد، سبب افزایش یا کاهش بهای تمام شده برنامه­ ها و فعالیت­ ها گردیده و به ایجاد خطای شناختی منجر می­ گردد.

وی در خاتمه به عنوان نتایج مباحث مطرح شده گفت: هنگامی که چند دستگاه اجرایی از یک برنامه اعتبار دریافت می­ نمایند و برنامه متولی مشخص و مستقیمی ندارد، در هنگام عدم تحقق سنجه­ های برنامه، هر دستگاه می تواند قصور را به دوش دیگری بیاندازد، زیرا مسئولیت­ ها تفکیک نگردیده است. علی رغم وجود اختیارات لازم در اسناد بالادستی و قوانین همچون ماده 7 و 8 قانون برنامه ششم، ماده 16 قانون مدیریت خدمات کشوری، ماده 25 قانون الحاق (2)، اصل 55 قانون اساسی، ضروری است در این راستا قوانین نیز دستخوش تغییر و اصلاح گردد به گونه­ ای که اختیار ارزیابی عملکرد به وضوح در آن درج شده تا حیطه اختیارات دستگاه­ های نظارتی در این خصوص برای دستگاه­ های اجرایی و عموم مشخص گردد.

لازم به ذکر است این نشست علمی-تخصصی، به عنوان هفتمین نشست از سلسله نشست­ های "نخستین همایش بهبود روند بودجه ­ریزی در ایران؛ حکمرانی بودجه از تفریغ تا تدوین" است که در روز چهارشنبه 14 دی ­ماه ۱۴۰۱، از ساعت ۱۰ الی ۱۲، با همکاری مرکز پژوهش ­های توسعه و آینده ­نگری سازمان برنامه و بودجه کشور، مرکز آموزش و برنامه­ریزی دیوان محاسبات کشور، دانشکده حکمرانی دانشگاه تهران و پژوهشکدة اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی برگزار شد. در این همایش ضمن برگزاری نشست ­ها و کارگاه ­های علمی-تخصصی، ابعاد مختلف و متنوعی از اصلاح ساختار بودجه مورد ارزیابی و واکاوی قرار خواهد گرفت.

انتهای پیام/