بازخوانی ظرفیت‌های قانونی مناطق آزاد و ضرورت بازاندیشی در جایگاه نهاد هماهنگ‌کننده ملی
زینب بردستانی، حقوق دادن
با این حال، اهمیت رأی اخیر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری را نباید صرفاً در ابطال یک تصمیم اداری یا بازگشت به وضعیت پیش از تصویب آن جست‌و‌جو کرد. این رأی می‌تواند فرصتی برای طرح پرسشی بنیادی‌تر باشد: آیا ساختار کنونی راهبری و هماهنگی مناطق آزاد، با فلسفه قانون‌گذاری، ظرفیت‌های حقوقی و مأموریت‌های اقتصادی این مناطق تناسب دارد؟
قانون مناطق آزاد؛ طراحی یک نظام حقوقی ویژه برای توسعه اقتصادی
قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران، مصوب ۱۳۷۲، صرفاً قانونی برای تعیین حدود جغرافیایی چند منطقه اقتصادی یا اعطای مجموعه‌ای از معافیت‌ها و مشوق‌ها نبود. این قانون، چارچوبی متفاوت برای اداره فعالیت‌های اقتصادی، توسعه زیرساخت‌ها، تسهیل سرمایه‌گذاری و تعامل با اقتصاد بین‌المللی پیش‌بینی کرد.
تحقق اهداف قانون تنها با مشوق‌های اقتصادی ممکن نیست؛ سرمایه‌گذار به تصمیم‌گیری قابل پیش‌بینی، فرایند‌های روشن و دسترسی هماهنگ به مجوز‌ها نیز نیاز دارد.
تمایز مناطق آزاد با سرزمین اصلی، صرفاً در معافیت‌ها نیست؛ بلکه در شیوه اداره و تمرکز اختیارات نیز هست. تکرار تعدد مراجع تصمیم‌گیری و بوروکراسی معمول، فلسفه ایجاد این مناطق را تضعیف می‌کند.
قانون‌گذار در ماده ۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، برای سازمان هر منطقه شخصیت حقوقی مستقل پیش‌بینی کرده و در ماده ۲۷ الحاقی، سازوکار‌هایی برای تفویض اختیارات و هماهنگی دستگاه‌های اجرایی مقرر داشته است. این رویکرد در ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، با تصریح به «اعمال مدیریت یکپارچه» و تعیین مدیر سازمان منطقه به‌عنوان بالاترین مقام منطقه، با رعایت استثنائات قانونی، تقویت شده است.
بنابراین، مدیریت یکپارچه در مناطق آزاد، صرفاً یک توصیه مدیریتی یا شیوه مطلوب اداره سازمان نیست؛ بلکه دارای مبنای صریح قانونی است.
دو سطح مکمل مدیریت یکپارچه و ضرورت هماهنگی ملی
مدیریت یکپارچه مناطق آزاد را می‌توان در دو سطح مکمل تحلیل کرد: نخست، در سطح هر منطقه که سازمان منطقه آزاد در حدود اختیارات قانونی مسئول هماهنگی امور اقتصادی و اجرایی است؛ دوم، در سطح ملی و فرامنطقه‌ای که اجرای مؤثر همین اختیارات، مستلزم هماهنگی با وزارتخانه‌ها و سایر دستگاه‌های اجرایی است. استقلال سازمان‌های مناطق آزاد بدون سازوکاری مؤثر برای هماهنگی ملی، ممکن است در عمل با محدودیت مواجه شود. از همین‌رو، جایگاه نهاد هماهنگ‌کننده ملی باید متناسب با مأموریت فرابخشی آن باشد.
جایگاه شورای عالی و دبیرخانه؛ مسئله‌ای فراتر از تشکیلات اداری
ماده ۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، مسئولیت هماهنگی کلیه فعالیت‌های هر منطقه و اعمال نظارت عالیه را بر عهده هیئت وزیران قرار داده، انتخابی که واجد اهمیت حقوقی بوده؛ چراکه هماهنگی و نظارت عالیه بر مناطق آزاد، در سطح دولت تعریف شده و به‌عنوان مأموریتی منحصر به یک وزارتخانه خاص پیش‌بینی نشده است.
در نتیجه سازوکار شورای عالی مناطق آزاد نیز در همین چارچوب قابل تحلیل بوده؛ سازوکاری که به اقتضای ماهیت مسائل مناطق، با مشارکت دستگاه‌های مختلف اجرایی و در ارتباط با مرجع عالی تصمیم‌گیری دولت شکل گرفته و دبیرخانه، خود جایگزین هیئت وزیران یا سازمان‌های مناطق آزاد نیست و استقلال نهادی آن نیز به معنای اختیار مداخله در تمامی تصمیمات اجرایی مناطق نخواهد بود.
اهمیت دبیرخانه در ظرفیت آن برای پشتیبانی از تصمیم‌سازی، پیگیری مصوبات، ایجاد ارتباط میان دستگاه‌ها و فراهم‌کردن زمینه هماهنگی در موضوعاتی است که ماهیت فرابخشی دارند؛ البته در حدود وظایف و اختیارات مصوب.
تناسب جایگاه نهادی دبیرخانه شورایعالی با مأموریت هماهنگ کننده و فرابخشی
وزارت امور اقتصادی و دارایی، با وجود نقش مهم خود در سیاست‌گذاری و مدیریت اقتصادی کشور، یکی از دستگاه‌های اجرایی دارای صلاحیت‌های بخشی است. در مقابل، موضوعات مناطق آزاد به حوزه‌های متعددی از جمله اقتصاد، صنعت، تجارت، حمل‌ونقل، زیرساخت، گردشگری، فرهنگی-هنری، محیط زیست، امور گمرکی و سرمایه‌گذاری مربوط می‌شوند.
بنابراین، قرارگرفتن نهاد هماهنگ‌کننده این مجموعه در سلسله‌مراتب اداری یک وزارتخانه، این پرسش را ایجاد می‌کند که آیا چنین ساختاری می‌تواند استقلال و ظرفیت لازم برای هماهنگی میان تمامی دستگاه‌های ذی‌ربط را حفظ کند؟
این پرسش، به معنای نفی نقش وزارت اقتصاد یا ضرورت همکاری نزدیک دبیرخانه با آن نیست؛ بلکه ناظر به تفاوت میان همکاری فرابخشی با یک وزارتخانه و وابستگی تشکیلاتی به همان وزارتخانه است.
استقلال حقوقی؛ نکته‌ای که قانون‌گذار نیز از آن غفلت نکرده است
در بررسی جایگاه دبیرخانه، نمی‌توان از تبصره ماده ۲۳ قانون برنامه ششم توسعه عبور کرد.
قانون‌گذار در این تبصره، انتقال وظایف، اختیارات، ساختار و تشکیلات دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به وزارت امور اقتصادی و دارایی را پیش‌بینی کرده، اما هم‌زمان بر حفظ شخصیت حقوقی مستقل دبیرخانه تصریح کرده است. بنابراین، باید میان ارتباط تشکیلاتی مقرر در قانون و ادغام دبیرخانه در ستاد وزارتخانه تمایز گذاشت.
پرسش حقوقی این است: آیا چنین ساماندهی‌ای با استقلال پیش‌بینی‌شده در قانون و مأموریت فرابخشی دبیرخانه قابل جمع است؟ و آیا جایگاه کنونی دبیرخانه پاسخگوی نیاز امروز مناطق آزاد و مأموریت توسعه‌ای آنهاست؟
تضعیف تدریجی یک نظام حقوقی ویژه
در سال‌های گذشته، مقررات مختلفی در قوانین برنامه، بودجه‌های سنواتی و تصمیمات اجرایی بر نحوه اداره مناطق آزاد اثر گذاشته‌اند. اکنون بحث جایگاه دبیرخانه شورای عالی را می‌توان از زاویه دیگری در امتداد همان مسئله بررسی کرد.
اگر در سطح منطقه، اختیارات قانونی سازمان‌ها به‌تدریج محدود شود و در سطح ملی نیز ظرفیت هماهنگی فرابخشی تضعیف گردد، نتیجه احتمالی آن کاهش انسجام نظام حقوقی ویژه‌ای است که برای تسهیل فعالیت اقتصادی و سرمایه‌گذاری طراحی شده است.
در چنین شرایطی، ممکن است عنوان «منطقه آزاد» و برخی مشوق‌های آن همچنان باقی بمانند، اما سازوکار‌هایی که باید تفاوت واقعی این مناطق را در فرایند تصمیم‌گیری و اجرا ایجاد کنند، کارآمدی لازم را نداشته باشند.
ضرورت بازخوانی ظرفیت‌های قانونی در شرایط اقتصادی امروز
در شرایط کنونی، مناطق آزاد می‌توانند بستری برای حفظ و هدایت سرمایه‌های داخلی، جذب سرمایه‌گذاری خارجی، توسعه تولید و تقویت صادرات باشند.
برای سرمایه‌گذاران، در کنار مشوق‌های قانونی، ثبات قواعد، پیش‌بینی‌پذیری تصمیمات، سرعت رسیدگی و امکان حل مسائل میان‌دستگاهی اهمیت دارد.
در شرایطی که کشور بیش از گذشته به حفظ سرمایه، افزایش تولید و تسهیل فعالیت اقتصادی نیاز دارد، بازنگری در جایگاه نهاد‌های مسئول مناطق آزاد باید با هدف تقویت قابلیت‌های قانونی آنها انجام شود، نه صرفاً کوچک‌سازی یا جابه‌جایی تشکیلات.
رأی دیوان؛ پایان یک تصمیم یا آغاز یک بازاندیشی؟
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۷۱۳۳۰۱ مورخ ۷ مهر ۱۴۰۵، عبارت مربوط به دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد را از بند ۱۲-۲ ماده ۲ تصویب‌نامه شورای عالی اداری به شماره ۱۰۷۱۲۰ مورخ ۶ اسفند ۱۴۰۴ ابطال کرده است.
مبنای رأی، عدم رعایت تشریفات مقرر در جزء یک بند «الف» ماده ۱۰۵ قانون برنامه هفتم پیشرفت بوده است؛ به این معنا که مستندات لازم برای شناسایی فعالیت‌ها و وظایف خارج از مأموریت‌های ذاتی و ارائه پیشنهاد مربوط به شورای عالی اداری احراز نشده است.
بنابراین، نباید از این رأی نتیجه گرفت که دیوان عدالت اداری درباره مطلوبیت یا عدم مطلوبیت همه اشکال وابستگی دبیرخانه به وزارت اقتصاد، حکم ماهوی صادر کرده است.
اما محدودبودن مبنای رأی به ایراد قانونی در فرایند تصویب، از اهمیت فرصت ایجادشده نمی‌کاهد.
اکنون می‌توان به‌جای محدودکردن بحث به اصلاح تشریفات و تصویب مجدد یک تصمیم تشکیلاتی، مسئله را در سطحی بنیادی‌تر بررسی کرد: چه ساختاری می‌تواند هماهنگی ملی مناطق آزاد را متناسب با اختیارات قانونی سازمان‌های مناطق، مسئولیت هیئت وزیران و اهداف اقتصادی قانون‌گذار تأمین کند؟
پاسخ به این پرسش، نیازمند بازنگری در جایگاه دبیرخانه، با توجه به استقلال حقوقی، ارتباط مؤثر با مرجع عالی تصمیم‌گیری دولت، توان هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی و حفظ حدود صلاحیت سازمان‌های مناطق آزاد است.
تقویت جایگاه دبیرخانه نیز نباید به معنای تمرکز مجدد اختیارات اجرایی مناطق در یک نهاد مرکزی باشد. هدف، ایجاد سازوکاری توانمند برای رفع موانع فرابخشی و پشتیبانی از اجرای اختیارات قانونی مناطق است، نه ایجاد مرجع تازه‌ای برای صدور مجوز یا تأیید تصمیماتی که قانون به سازمان‌های مناطق سپرده است.
فرصتی برای تکمیل معماری حقوقی مدیریت یکپارچه
امروز مسئله تنها دفاع از استقلال دبیرخانه یا مخالفت با قرارگرفتن آن در ساختار یک وزارتخانه نیست؛ مسئله اصلی، حفظ انسجام نظام حقوقی ویژه‌ای است که قانون‌گذار برای توسعه اقتصادی مناطق آزاد طراحی کرده است.
مدیریت یکپارچه، زمانی می‌تواند به ظرفیت واقعی توسعه تبدیل شود که در دو سطح مکمل تحقق یابد: استقلال و اقتدار قانونی سازمان‌های مناطق آزاد در اداره امور منطقه، و وجود سازوکاری مستقل و فرابخشی برای هماهنگی ملی و پشتیبانی از اجرای همان اختیارات.
از این منظر، رأی اخیر دیوان عدالت اداری را می‌توان فرصتی برای عبور از مناقشه بر سر یک تغییر تشکیلاتی و آغاز گفت‌وگویی جدی درباره جایگاه حقوقی و نهادی مدیریت مناطق آزاد دانست.
شاید اکنون، بیش از هر زمان دیگری، ضروری باشد به‌جای افزودن محدودیت‌های جدید یا تغییرات پراکنده در ساختار اداره مناطق آزاد، ظرفیت‌های قانونی موجود را بازشناسی کنیم و نهاد‌های مسئول را برای تحقق همان اهدافی توانمند سازیم که قانون‌گذار از ابتدا پیش‌بینی کرده بود.
فرصت پیش‌رو، صرفاً حفظ جایگاه پیشین دبیرخانه نیست؛ فرصتی برای تکمیل معماری حقوقی مدیریت یکپارچه مناطق آزاد و تبدیل ظرفیت‌های قانونی آنها به امکان واقعی توسعه و سرمایه‌گذاری است.
