بررسی جایگاه صنعت در دو سند بالادستی

بودجه ۱۴۰۳ بر اساس برنامه هفتم توسعه تدوین شده و دولت هم بر این گزاره تاکید دارد. از آنجا که بودجه سال ۱۴۰۳ مصادف شده با نخستین سال اجرای برنامه هفتم توسعه، برای بررسی بخش‌های اقتصاد، ‌اتکا به هر دو برنامه بالادستی ضروری است. برهمین اساس به بررسی حوزه صنعت در لایحه برنامه هفتم توسعه می‌پردازیم.

ایجاد چرخش‌های تحول‌آفرین در صنعت

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی وضعیت حوزه صنعت در لایحه برنامه هفتم توسعه را مورد بررسی قرار داده است. گزارش دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به جایگاه ویژه برنامه‌ریزی توسعه بخش صنعت در برنامه‌های بخشی، تصریح کرده دستیابی به اهدافی نظیر تقویت ظرفیت‌های تولید، تسریع رشد اقتصادی، افزایش تنوع‌یابی و عمق‌بخشی به تولید و صادرات، بهبود اشتغال مولد، تقویت بنیه دفاعی و امنیتی و حتی جلوگیری از آسیب‌های ناشی از بیکاری و اشتغال ناقص و… همگی با توسعه صنعتی و به‌ویژه توسعه بخش صنعت گره خورده است. این در حالی است که در طول دو برنامه توسعه گذشته، از نظر ارزش افزوده سهم صنعت به حدود ۱۳ درصد اقتصاد کشور (به نرخ ثابت سال ۱۳۹۰) کاهش یافته است.طبق ارزیابی عملکرد برنامه ششم توسعه در بخش صنعت تنها حدود ۱۰ درصد احکام برنامه ششم توسعه در این بخش عملکرد اثربخش داشته که شاید حتی بتوان گفت که اگر برنامه هم تدوین نمی‌شد، این میزان از تغییرات به‌هرحال در طول زمان رخ می‌داد.

این گزارش عمده دلایل عدم موفقیت احکام برنامه ششم در بخش صنعت را ایراد‌هایی ناشی از قانون‌گذاری و هدف‌گذاری نامناسب، فقدان رویکرد آینده‌پژوهی، اعمال تحریم، موانع محیطی، جهش نرخ ارز، تخصیص ناکافی و تأخیر در تخصیص اعتبارات پیش‌بینی شده، عدم بازار رقابتی برخی تولیدات کشور، تأخیر در تدوین آیین‌نامه‌ها و معطل ماندن اقدام‌های لازم، نبود شاخص‌های مشخص برای ارزیابی برخی احکام و ضمانت اجرا می‌داند.در لایحه برنامه هفتم به مانند دوره قبل تحقق رشد ۸ درصدی برای کل اقتصاد هدف‌گذاری شده است. سهم بخش صنعت در تحقق این رشد دستیابی به رشد متوسط سالیانه ۸.۵ درصد در مقایسه با رقم مشابه در دوره قبل معادل ۹۹.۳ درصد است. با بررسی لایحه در بخش صنعت می‌توان مشاهده کرد که ازجمله مهم‌ترین نقاط قوت لایحه اخیر توجه به «ساماندهی مجوز‌های صنعتی با ملاحظه ظرفیت تولید»، «مقابله با خام‌فروشی»، «کاهش سوداگری زمین در محدوده شهرک‌ها» و «جلوگیری از توقف تولید در فرآیند دادرسی قضایی» است.این گزارش مهم‌ترین ضعف این سند را فقدان مدل نظری برای آن می‌داند، این فقدان مدل نظری از شکل کلی سند یعنی «فصل‌بندی» تا محتوای احکام این سند قابل ردگیری است. مهم‌ترین نقاط ضعف لایحه در بخش صنعت را می‌توان «رویکرد توصیه‌ای و ارشادی احکام»، «عدم توجه به مسائل اصلی و موکول کردن حل مسائل به آینده»، «هدف‌گذاری کمی درخصوص صنایع پایه بدون توجه به الزامات»، «بی‌توجهی به توسعه صنعتی مبتنی‌بر صنایع ساخت‌محور» و «عدم توجه به ظرفیت سازمان‌های توسعه‌ای متناسب با مأموریت‌محوری آنها» دانست.

ارزیابی این گزارش از احکام مرتبط با بخش صنعت که در فصول مختلف برنامه به‌ویژه در فصل ۱۰ یعنی «طرح‌های کلان پیشران و زنجیره ارزش» ارائه شده‌اند، نشان می‌دهد که عمده احکام ارائه شده نه در راستای ایجاد چرخش‌های تحول‌آفرین بلکه در راستای درخواست‌های دستگاه‌های اجرایی برای گسترش دامنه اختیارات خود و یا تداوم وظایف ذاتی آنها بوده است. در این گزارش مواد مرتبط با حوزه صنعت به‌ترتیب ذکر شده و اظهارنظر کارشناسی درباره آن صورت گرفته و همچنین برای تکمیل ارزیابی برنامه هفتم توسعه، الزامات توفیق برنامه‌ریزی بخشی هم مورد توجه قرار گرفته است.گزارش مرکز پژوهش‌ها با تأکید بر بخش صنعت، ایجاد چرخش‌های تحول‌آفرین در سه بخش؛ «هدف‌گیری صنعتی»، «تدوین مأموریت برای سازمان‌های توسعه‌ای» و «توجه به تأمین مالی صنعتی» را مهم‌ترین توصیه‌های گزارش برای الحاق به برنامه هفتم توسعه می‌ داند.

تمرکز برنامه بر صنعت کم بود

فصل اول برنامه هفتم مانند برنامه‌های قبلی با موضوع رشد اقتصادی تدوین شده است. در ماده۲ فصل اول، اهداف کمی مشخص شده که رشد سالانه صادرات غیرنفتی ۲۳درصد و رشد بخش صنعت ۵.۸درصد در نظر گرفته شده است. در تبصره ماده۲، بر بهره‌وری کل عوامل تولید تاکید شده است و سازمان ملی بهره‌وری ایران (ذیل نظر سازمان اداری و استخدامی کشور) مکلف به تهیه دستورالعمل‌های لازم برای ارتقای بهره‌وری شده است. هرچند به خوبی می‌دانیم که ارتقای بهره‌وری در اقتصاد و به‌ویژه در بخش صنعت نیازمند سازمان‌های توسعه‌ای بخشی و متمرکز بر رشته فعالیت‌ها است که سازمان ملی بهره‌وری چنین ویژگی‌هایی ندارد.در ماده ۳ برنامه هفتم به بحث تامین منابع مالی برای اجرای برنامه اشاره شده است. با این حال عمده منابع دولت و همچنین صندوق توسعه ملی به نوعی به صنایع استخراجی و ارزآور هدایت شده است. یعنی همان مشکل ساختاری اقتصاد ایران، یعنی توجه بیش از اندازه به صنایع استخراجی و غفلت از صنایع ساخت و تولیدی در بندهای مختلف ماده ۳ برنامه هفتم هم به چشم می‌خورد. در این بخش هیچ اشاره‌ای به‌سازوکار تامین مالی بخش صنعت (صنایع کارخانه‌‎ای) نشده است. به عبارت دیگر، هیچ سیاستی در قبال منابع لازم برای تاسیس، تجهیز و ارتقای بنگاه‌های تولیدی در این بخش دیده نشده است. در صورتی که توسعه صنعتی و به‌طور ویژه توسعه صنایع کارخانه‌ای نیازمند سرمایه‌گذاری گسترده عمومی/ خصوصی است و بی‌توجهی به این مهم نشان از عدم اطلاع تدوین‌کنندگان برنامه هفتم از الزامات توسعه صنعتی دارد.

همچنین یکی از ابتکارات برنامه هفتم توسعه نسبت به برنامه‌های پیشین، در نظر گرفتن یکسری طرح‌های پیشران و زنجیره ارزش در فصل۱۰ برنامه است. هرچند وجود طرح‌های مشخص توسعه‌ای اقدامی رو به جلو در جهت حرکت از برنامه‌ریزی جامع به سمت برنامه‌ریزی هسته‌ای است؛ ولی بررسی طرح‌های پیشران نشان از غفلت دوباره برنامه از بخش تولیدی (صنایع کارخانه‌ای) می‌دهد. از ۱۷طرح کلان پیشران و زنجیره ارزش، هر ۱۷مورد مربوط به صنایع استخراجی و معدنی هستند و خبری از طرح‌های مربوط به صنایع کارخانه‌ای و تولیدی نیست. هرچند صنایع بالادست می‌توانند در بلندمدت خوراک صنایع پایین‌دست و دولتی را تامین کنند؛ ولی در طرح‌های پیشران معرفی‌شده نشانه‌ای از وجود یک الگوی توسعه صنعتی که در تلاش برای تامین نهاده صنایع داخل باشد، دیده نمی‌شود.

سخن پایانی

برنامه هفتم توسعه در واقع ادامه حکمرانی اقتصادی این دولت (و در بسیاری موارد دولت‌های گذشته) به اقتصاد است. بخش اقتصادی برنامه هفتم توسعه را می‌توان در اصلاح نظام بانکی و سهامداری شرکت‌ها، بهبود فضای کسب‌وکار، خصوصی‌سازی و فروش اموال دولتی، حمایت از بنگاه‌های خرد و زودبازده (کوچک زیباست) و سرمایه‌گذاری در صنایع بالادست و استخراجی خلاصه کرد. در مقابل صنایع کارخانه‌ای، مصرفی و سبک، غایب بزرگ و مهم برنامه هفتم هستند. همان‌طور که در سیاست‌های اقتصادی دولت وقت، صنایع کارخانه‌ای در اولویت نیستند، در برنامه هفتم توسعه تدوین‌شده توسط دولت هم توجهی به بخش تولیدی کشور نشده است. درصورتی‌که صنایع کارخانه‌ای به‌طور تاریخی سنگ بنای توسعه کشورها بوده‌اند و شاید به جرات بتوان گفت غفلت از این بخش مهم‌ترین انحراف اقتصادی پنجاه سال اخیر حکمرانی اقتصادی در ایران است.