نقد حقوقی بر طرح لغو اختیارات تفویض شده به شهرداری تهران

به گزارش خبر گزاری برنا در تهران، رییس کمیسیون نظارت و حقوقی شورا اظهار داشت، با توجه به طرحی که اخیرا از سوی جناب آقای حکیمی پور عضو شورای شهر تهران مطرح و به امضای 22 نفر از اعضای محترم شورای شهر رسید مبنی بر لغو مصوبه شماره 2751 /160که در جلسه مورخعه 7.4. 78 در خصوص اختیارات تفویض شده به شهرداری تهران از طرف شورای شهر، باید گفت در صورت اجرایی شدن چنین طرحی 17 سال اختیاراتی که شورای شهر به شهرداری تهران واگذار کرده است کم لم یکن می گردد و نتیجه این مصوبه می توانست به قفل شدن شهر ، عدم ارائه و کاهش شدید تسهیلات و خدمات رسانی به مردم منجر شود .انتقادات کارشناسی و حقوقی به این طرح وارد است که در ذیل به آن اشاره می کنم.

1 – شهرداری ها بر اساس وظایف و مأموریت های محوله قانونی که در بند های مختلف و متعدد ذیل ماده 55 قانون شهرداری منعکس است، یکی از بزرگترین و گسترده ترین نهادهای اجرائی و مدیریتی در سراسر کشور محسوب می شوند. از حیث دخالت و مدیریت در شئون مختلف زندگی شهروندان نیز شهرداری ها وسیع ترین و جامع ترین مسئولیت را به عهده دارند، به گونه ای که شاید بتوان گفت هیچ دستگاه دیگری در حد شهرداری ها از تعدد، وسعت و جامعیت مسئولیت ها و شمول آن بر آحاد شهروندان برخوردار نیست. زیرا مدیریت شهری به نوعی از زمان ولادت ( و حتی پیش از آن ) تا پس از مرگ بر امور و شئون مختلف تمامی شهروندان تمشیت و مدیریت می کند. هرچند که به مرور تعدادی از مآموریت ها و وظایف شهرداری ها به سازمان های دیگر واگذار شده است، بااینحال توقعات از شهرداری ها در حوزه های مزبور همچنان باقی است و امور باقیمانده بر عهده شهرداری ها هم بطور نسبی از وسعت و تعدد و جامعیت ویژه ای برخوردارند، و البته قرار است بر اساس لایحه جامع مدیریت یکپارچه شهری، مأموریت های سلب شده مجدداً به شهرداری ها اعاده گردند.

2 – با توجه به گستردگی، تعدد و تنوع وظایف شهرداری ها و عام الشمول بودن آنها بر تمامی شهروندان، مدیریت شهری امری کاملاً پر مسئولیت، غیر مقید به ساعت و زمان خاص و فی الواقع شبانه روزی است و فضائی متراکم از کار، تعهد و خطر بر آن حاکم است. این مسئولیت بی وقفه، متراکم از امور متنوع و پر خطر در شهرهای بزرگ و خصوصاً کلانشهرها به نسبت بزرگی هر شهر بزرگتر، حساستر، مهمتر و بیشتر می شود. نتیجتاً در کلانشهری همچون تهران مدیریت شهری از پیچیدگی، گستردگی، حساسیت و تنوع مثال زدنی برخوردار است. این واقعیت سبب ایجاد سازمان و ساختار معظم و گسترده ای به نام شهرداری تهران شده به گونه ای که هر منطقه از مناطق آن در حکم شهرداری شهری بزرگ است. روشن است که نظارت بر چنین سازمان معظم و پیچیده ای تا چه اندازه سخت و نیازمند امکانات، نیرو و زمان وسیع می باشد. در شهری که هزاران معامله و گردش مالی در هر ماه واقع می شود، فقط اعمال نظارت مالی بر شهرداری چگونه می تواند جامه عمل به خود بپوشاند؟

3 – واقعیت های مربوط به عظمت کار شهرداری ها نه امروز که چند دهه قبل نیزاز دید و منظر قانونگذار مخفی نبوده و حدود نیم قرن پیش که جمعیت کشور و نیز گستردگی و تراکم شهر تهران غیر قابل قیاس با شرایط امروز بوده است، قانونگذار طی تبصره ذیل بند 3 ماده 45 قانون شهرداری مقرر نمود: « به منظور تسریع در پیشرفت امور شهرداری، انجمن شهر می تواند اختیار تصویب و انجام معاملات را تا میزان معینی با رعایت آئین نامه معاملات شهرداری به شهردار واگذار کند.»

همچنین ماده 35 آئین نامه مالی شهرداری ها مصوب 1346 مقرر نمود: «انجمن شهر با توجه به تبصره بند 3 اصلاحی ماده 45 قانون شهرداری می تواند اختیار تصویب و نظارت در معاملات را تا میزان معینی به شهردار واگذار کند و در مورد تصویب و نظارت کلی نسبت به سایر معاملات هر ترتیبی را که مقتضی بداند به نحوی که موجب کندی پیشرفت کارهای شهرداری نگردد برقرار و طبق آن عمل خواهد شد.»

هدف و مفهوم مقررات فوق کاملاً روشن است. یعنی تسریع در پیشرفت امور، هدف واگذاری اختیار تصویب معاملات به شهردار است و تصویب و نظارت شورا بر سایر معاملات نیز نباید سبب کندی پیشرفت کارها در شهرداری گردد. باید توجه داشت که حکم ماده 35 آئین نامه مالی شهرداری ها همچنان به قوت خود باقی است و به طور عام بر کلیه شهرداری ها از جمله شهرداری تهران حاکم است، زیرا فراز اول متن ماده مذکور عینآً در تبصره ذیل بند 14 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران با قید عبارت «به منظور تسریع در پیشرفت امور شهرداری» تکرار شده و از این حیث تعارض یا مغایرتی میان دو قانون وجود ندارد تا سبب نسخ گردد و فراز دوم ماده یاد شده نیز که بر ضرورت عدم کندی کار به عنوان فلسفه و قید حکم مقرر در قانون سابق تأکید دارد به دلیل عدم نسخ و تعرض صریح به آن در قانون لاحق قابل جمع با قانون لاحق است و همچنان به قوت خود باقی است.


4 – مطابق حکم قانونگذار به شرحی که بیان شد، اصولاً واگذاری اختیار تصویب معاملات از سوی شورای اسلامی شهر به شهردار بر اساس جمع بین قوانین فوق الذکر امری ضروری است و نوع نظارت و تصویب سایر معاملات نیز قانوناً نباید سبب کندی کار شود. اعضای محترم شورای اسلامی شهر تهران از یک طرف بر حجم بسیار بالای معاملات در شهرداری تهران واقفند، و از طرف دیگر برتشریفات قانونی برای اخذ مصوبه برای هر معامله که مستلزم ارائه آن به صورت لایحه از سوی شهرداری به شورا می باشد، به خوبی آگاهی دارند. با چنین شرایط و اوصافی، چگونه می توان تصویب حتی بخشی از معاملات شهرداری تهران در شورای اسلامی شهر را امکان پذیر دانست و حداقل در ذهن آن را امری عملی تصور کرد. لذا عدم واگذاری اختیار تصویب معاملات به شهردار تهران بر اساس واقعیت ها و مسائل کارشناسی و با یک حساب سرانگشتی به دلیل فقدان زمان و توان کافی در شورا هم امری غیر ممکن و غیر منطقی است و هم با روح و نص قانون مغایرت آشکار دارد.

5 – برخی مصوبات شورای اسلامی شهر تهران که در مقام تأیید اقدامات و امنای شهردار صورت می گیرد، در واقع تأییدی بر اختیار قانونی شهردار می باشد و اساساً تفویض اختیار از جانب شورا محسوب نمی شود تا بتوان در ادامه روند جاری و قانونی فعلی تردید یا تغییری ایجاد کرد. چنانکه تصویب یا تأیید قائم مقامان شهردار و ذیحساب شهرداری، در اجرای ماده 79 قانون شهرداری و تبصره یک بند 30 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، در حقیقت تنفیذ و صحه موردی بر اختیار شهردار است و نه تفویض اختیار شورا به شهردار. این حقیقت در خصوص تبصره ذیل ماده 54 قانون شهرداری نیز که بر اختیار شهردار به واگذاری وظایف و اختیارات خود به معاون یا سایر مسئولان شهرداری با تصویب شورای اسلامی شهر دلالت دارد صادق است. از اینرو تغییر در روال معمول که می تواند موجب تضییع حق قانونی شهردار و تشکیک در مسئولیت وی در این خصوص شود با نصوص و احکام قانونی در تعارض خواهد بود.

6 – صرف نظر از مبانی و مطالبی که بیان شد، نکته مهمی که باید یادآوری نمود توجه به مسئله امکان یا عدم امکان عدول از مصوبات قانونی می باشد که قبلاً در قالب واگذاری اختیارات به شهردار تهران از تصویب شورای اسلامی شهر تهران گذشته است. این موضوع از منظر حقوقی قابل تأمل جدی است که با عنایت به تفویض اختیار تصویب معاملات به شهردار و اقدامات و تدابیر عملی شهرداری برای تمهید معاملات در سال مالی خاص که بعضاً منجر به برنامه ریزی ها و برگزاری مقدمات حسب اعتمادی که شورا به مسئوولین شهرداری کرده می گردد، و اینکه عدول از تفویض در میانه سال مالی می تواند سبب به هم ریختن نظام مالی و معاملاتی، تعطیل و یا تأخیر اقدامات در کلانشهر تهران و در نتیجه اضرار به حقوق عمومی و شهروندی شود، آیا شورا قادر است از تصمیم قانونی خود که در مرحله اجرا قرار دارد عدول نماید؟ اصولاً حتی با فرض امکان عملی و قانونی عدم واگذاری اختیارات شورای اسلامی شهر برای تصویب معاملات شهرداری به شهردار تهران، لغو مصوبات قبلی شورا مبنی بر تفویض اختیارات بنا به جهات عقلی، عملی و قانونی جداً مورد تردید و مغایر قانون به نظر می رسد.

7 – چنانکه ملاحظه می شود موضوع لغو مصوبات واگذاری اختیارات شورا به شهردار تهران یا عدم تفویض اختیارات به طور کلی، از باب رعایت مصلحت شهر با توجه به اهمیت موضوع ، بدون بررسی و توجه به آثار و عواقب احتمالی زیان بار آن ، با اما و اگرها و ملاحظات و تردیدهای قانونی و موانع عملی جدی مواجه است و نیاز به بررسی های بیشتر کارشناسی در ابعاد مختلف قانونی و فنی دارد.