نهاد پایش و راهبری طرح های توسعه شهری تهران زیر تیغ قانون

در آذر ماه سال 1368 شورایعالی معماری اقدام به تصویب طرح جامع شهر تهران کرد و به موجب بندهای (4-4-8) و (5-4-8) از این سند مقرر شد که:

" با توجه به ماهیت راهبردی – ساختاری طرح جامع تهران و در پایان هریک از دوره های پنج ساله (1390 – 1365 – 1400 و 1405) و در فعالیتی مستمر و پیوسته به منظور اعمال بازخوردهای ناشی از فرایند تکمیل، تدقیق و اجرا و در جهت کارآمدی و تحقق پذیری هرچه بیشتر اهداف و راهبردها و طرح های اجرایی فرودست آن، متناسب با تحولات، شرایط و مقتضیات زمان و ضمن حفظ اصول کلی و راهبردهای مصوب آن، این طرح توسط «نهاد دایمی مطالعات و تهیه طرح های توسعه شهری تهران»، مورد بازبینی و انجام اصلاحات احتمالی قرار گرفته، پس از بهنگام سازی برای روزآمد شدن آن، به تصویب مراجع ذیربط خواهد رسید."

«در راستای تحقق هدف فوق و به منظور برقراری فرایندی پویا و مستمر در هدایت و راهبری دایمی تحولات کالبدی – فضایی و عملکردی شهر تهران و رفع نیازهای بهنگام مدیریت شهری آن و نظارت بر تحقق کامل طرح های جامع و تفصیلی مصوب شهر و تهیه طرح های موضعی و موضوعی آن، مدیریت شهری تهران (شورای اسلامی شهر و شهرداری) با همکاری و مشارکت وزارت مسکن و شهرسازی، نسبت به ایجاد رسمی و قانونی «نهاد (دایمی) مطالعات و تهیه طرح های توسعه شهری تهران» و در تداوم همکاری و فعالیت های گذشته که در فرایند تهیه طرح های جامع و تفصیلی شهر تهران شکل گرفته است، اقدام خواهند کرد.»

براساس این دو مقرره و با استناد به مفاد بندهای (4-4-8) و (5-4-8) از سند مصوب طرح جامع شهر تهران بود که مصوبه «مجوز تشکیل نهاد مطالعات و تهیه طرح های توسعه شهری در تهران» در تاریخ 5/6/87 مورد تصویب شورا واقع و طی شماره 9684/1129/160 مورخ 10/6/87 ابلاغ شد.

متعاقب این امر وزیر وقت مسکن و شهرسازی طی نامه ای بـه شهردار تهران مبنی بر انتقال مأموریت نهاد مذکور به شهرداری خبر داده و با استناد بـه تفاهم صورت گرفته در خصوص تشکیل نهاد مشترک برای مطالعه و تهیه طرح جامع و با توجه به پایان یافتگی کار آن انصراف خود از تداوم حضور در نهاد را اعلام و خواستار ادامه فعالیت آن در شهرداری می شود. 

سرانجام با ابلاغ مصوبه 20 شورای عالی شهرسازی و معماری مبنی بر واگذاری مأموریت نهاد به شهرداری با صدور دستورالعمل ادغام نهاد در شهرداری،کار نهاد مدیریت و برنامه ریزی شهر تهران پایان یافت.

پیرو مصوبه شورای عالی شهرسازی و ابلاغ آن بـه شهردار، ادغام وظایف نهاد در معاونت شهرسازی و مرکز مطالعات قطعی و دستورالعمل اجرایی مصوبه شورای عالی شهرسازی در تاریخ 18/8/89 ابلاغ شد.

و متعاقب آن بموجب ماده 40 و بند یکم ذیل آن از مصوبه «برنامه پنج ساله سوم توسعه شهر تهران (1402-1398)» ابلاغی به شماره 32061/2520/160 مورخ 2/11/97 شورای اسلامی شهر تهران مقرر گردید: «شهرداری موظف است در جهت کارآمدی و تحقق‌پذیری اهداف و راهبردهای طرح‌های توسعه شهری، اقدامات زیر را در زمینه تهیه، تکمیل و بازنگری طرح‌های توسعه شهری تهران در طول اجرای برنامه انجام دهد: 1- پیگیری احیای نهاد تهیه و پایش طرح‌های توسعه شهری تهران با همکاری وزارت راه و شهرسازی و شورا و ایجاد سازوکار مناسب جهت پایداری آن در مدیریت شهری تهران و بازبینی و انجام اصلاحات طرح جامع و بازخوردهای آن در فرایند بازنگری طرح تفصیلی از طریق نهاد مذکور تا پایان سال اول برنامه»

سرانجام در راستای انجام تکلیف برنامه پنج ساله سوم شهرداری در خصوص احیای نهاد فوق الذکر، تفاهم نامه ای مشتمل بر شش ماده تحت عنوان «احیاء نهاد پایش و راهبری طرح های توسعه شهری تهران» در تاریخ 28/2/98 به امضاء وزیر راه و شهرسازی، رییس شورای شهر و شهردار تهران رسیده است.

بر اساس توافقنامه یاد شده وظایف نهاد راهبری و پایش طرح های توسعه شهری شامل موارد زیر است:

"1-  هدایت و راهبری تحولات فضایی، کالبدی و عملکردی شهر تهران در چارچوب طرح جامع مصوب شهر تهران

2- پایش دایمی و نظارت بر تحقق طرح های جامع، تفصیلی، موضوعی و موضعی

3- بازنگری و پیشنهاد اصلاحات موردنیاز طرح جامع و تفصیلی شهر تهران

4- هدایت و راهبری تهیه طرح های موضوعی و موضعی مصوب سند طرح جامع شهر تهرن

5- همکاری با سایر دستگاه های تهیه کننده طرح های موضوعی و موضعی و پیگیری تصویب و اجرای آن در مراجع ذیربط

6- هماهنگی میان بخشی دستگاه های ستادی و اجرایی ذیربط در راستای تحقق طرح جامع شهر تهران

7- مشاوره در خصوص موارد درخواست شده توسط شورای اسلامی شهر تهران، شهرداری تهران و وزارت راه و شهرسازی و سایر دستگاه های ذی مدخل در تهیه و اجرای طرح های توسعه شهری تهران

8- زمینه سازی برای دسترسی آزاد شهروندان به اطلاعات و طرح های توسعه شهرسی از طریق تشکیل بانک اطلاعات یکپارچه طرح ها وانتشار آمار و اطلاعات

9- تهیه و تنظیم پیش نویس لوایح، آیین نامه ها و دستورالعمل های موردنیاز با همکاری و مشارکت دستگاه های اجرایی مرتبط و شورای اسلامی شهر تهران جهت ارایه به مراجع ذیصلاح از جمله شورای عالی استانها و شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و پیگیری مراحل تصویب و تایید آنها

10- انجام مطالعات و تهیه طرح های لازم درجهتپیشبرداهدافوماموریتهای نهاد

11- تنظیم گزارش های ادواری در ارتباط با روند پیشرفت و تحقق طرح های توسعه شهری و چالش های فراروی آن"

ارکان نهاد شامل شورای عالی، رییس و شورای تخصصی هستند. اعضای شورای عالی نهاد متشکل از وزیر راه و شهرسازی به عنوان رییس شورا، رییس شورای اسلامی شهر و شهردار تهران هستند. همچنین شورای تخصصی نهاد نیز متشکل از معاون شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی، معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران، رییس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران، رییس نهاد و پنج نفر از صاحبنظران و متخصصان در امور شهری با پیشنهاد اعضای حقوقی شورای تخصصی و تصویب شورای عالی نهاد هستند.

بر اساس موافقتنامه مورد بحث تعهدات مشترک طرفین شامل موارد زیر است:

- عضویت و شرکت فعال در جلسات شورای عالی نهاد و همچنین شرکت فعال نمایندگان طرفین در شورای تخصصی

- حمایت و پشتیبانی کامل از نهاد در جهت ارتقای ظرفیتهای تخصصی و انجام وظایف نهاد

- بهره گیری از ظرفیت های تخصصی نهاد در موضوعات و تصمیمات مهم در ارتباط با شهر تهران

- در اختیار گذاشتن کلیه اسناد، مدارک، نقشه ها و مطالعات مرتبط موجود در هریک از دستگاه های زیرمجموعه

- تفویض اختیار به نهاد در حوزه های مرتبط با مسئولیت هریک از طرفین

- حمایت برای تهیه لایحه قانونی دایمی شدن نهاد و پیگیری لازم در کلیه مراجع ذیربط جهت طی مراحل تصویب (اعم از ارایه از طریق دولت و یا ارایه از طریق شورای عالی استان ها)

بر اساس موافقتنامه تعهدات وزارت راه و همچنین مدیریت شهری اعم از شهرداری و شورای اسلامی شهر تهران نیز به تفکیک اعلام شده است که تعهدات وزارت راه و شهرسازی شامل موارد زیر است:

- تامین اعتبار برای انجام مطالعاتی که به سفارش وزارت توسط نهاد انجام می گیرد.

- تامین اعتبار برای انجام مطالعات بازنگری بخش های مرتبط با طرح جامع و سطوح بالاتر

- پیگیری های مرتبط با سایر دستگاه های اجرایی دولتی ذی مدخل در تحقق طرح جامع و تفصیلی

-پیگیری های لازم جهت ارایه پیشنهاد قانونمند شدن تشکیل هاد به هیات وزران و اخذ مصوبه آن

- اصلاح مصوبات قبلی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مورد انحلال نهاد (مصوبه ۱۹ مهرماه ۸۹)

تعهدات مدیریت شهری اعم از شهردای و شورای اسلامی شهر تهران نیز شامل موارد زیر اعلام شده است:

- تامین اعتبار مالی موردنیاز جهت فعالیت های جاری نهاد و سایر فعالیت هایی که بر اساس مواد ۳ و ۴ این موافقتنامه برعهده نهاد است، طبق تبصره ۶ مصوبه شماره ۹۶۸۴/ ۱۱۲۹/ ۱۶۰ مورخ ۵ شهریور ۸۷ شورای اسلامی شهر تهران و مصوبات بعدی مربوطه

- تامین اعتبار برای انجام مطالعات بازنگری بخش های مرتبط با طرح تفصیلی و سطوح پایین تر

- تامین اعتبار برای انجام مطالعات و یا اقداماتی که به سفارش شهرداری و یا شورای اسلامی شهر توسط نهاد انجام می گیرد

- پیگیری های لازم جهت ارایه پیشنهاد به شورای اسلامی شهر جهت اصلاح مصوبات قبلی

آنچه در این بررسی می تواند مورد توجه ویژه قرار گیرد توجه به مفاد ماده 4 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب 1351 با اصلاحات بعدی آن (به ویژه بند 6) است که مقرر داشته «وزارت آبادانی و مسکن بجای دبیرخانه شورای عالی شهرسازی در تشکیلات خود واحدی ایجاد میکند که تحت نظر معاون شهرسازی و معماری آن وزارت وظایف زیر را انجام دهد:

1 - بررسی و اظهار نظر در مورد طرحهای جامع شهری از طریق کمیته های فنی که اعضای آن به انتخاب اعضای شورایعالی شهرسازی و مؤسسات ذیربط تعیین میشوند.

2 - تهیه معیارها و ضوابط و آیین نامه های شهرسازی.

3 - نظارت در تهیه طرحهای جامع و تفصیلی و جلب نظر انجمن شهر و شهرداری مربوط در حین تهیه طرحهای تفصیلی.

4 - نظارت در اجرای مراحل مختلف طرحهای تفصیلی شهری.

5 - ابلاغ مصوبات شورایعالی شهرسازی و معماری ایران به وزارتخانه ها و سازمانهای مسئول و ارشاد و راهنمایی دستگاههای مربوط در مورد مسایل ناشی از اجرای طرحهای جامع شهری.

6 - ایجاد یک مرکز مطالعاتی و تحقیقاتی شهرسازی و معماری.

7 - جمع آوری اطلاعات و آمار اقتصادی و اجتماعی و شهرسازی و معماری.»

به نظر نهاد پایش و راهبری طرح های توسعه شهری تهران، علی الخصوص با توجه به شرح وظایف نهاد مذکور می توانست بخشی از مرکز مطالعاتی و تحقیقاتی معماری و شهرسازی موضوع بند 6 ذیل ماده 4 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری قرار گیرد که دارای اساسنامه مصوب 1378 هیات وزیران است.

در عالم حقوق اسناد را از نظر اعتباری به سه دسته می توان تقسیم نمود1- تفاهم نامه 2- توافق نامه 3- قرارداد که در این میان تفاهم نامه که برگرفته از عبارت "memorandum of  understanding" است از کمترین اعتبار اجرایی و پایبندی برخوردار است؛ اما آنچه اهمیت دارد اینکه عنوان اسناد تهیه شده ملاک تصمیم گیری برای تمیز دادن این گونه اسناد نیستبلکه آن چیزی که ملاک تعیین اعتبار سند ایجاد شده می باشد متن و محتوای متون تحریر شده است؛ لذا از این بابت بسیاری از حقوقدانان فرق چندانی میان تفاهم نامه و قرارداد قایل نمی باشند و این بحث را یک امر سیاسی می دانند تا حقوقی!

آنچه واضح است این است که برای ایجاد تعهد میان دو شخص نیاز به توافقاتی است و البته توافقات همواره از تفاهمی مشترک نشات میگیرد.

لذا می توان اینگونه عنوان کرد که تفاهم نامه سندی است که در آن اشخاص اعم از حقیقی یا حقوقی برای دستیابی به یک توافق یا انعقاد قرارداد در آینده، معانی و اهداف مشخصی را اختیار می کنند، و این تفاهم نامه را مبنای اصول و چهاچوب هر گونه تصمیم بعدی قرار می دهند؛ لذا از این جهت می توان بیان داشت تفاهم نامه ها فاقد تعهدات به معنای تعهدات حقوقی هستند و شاید بتوان آن ها را تفاهم نامه های مشترک نزاکتی نام برد.

در نهایت با مداقه در مفاد تفاهم نامه مذکور مشخص است هدف صرفا یک سند مشتک نزاکتی نبوده و اهداف اجرایی و عملیاتی تری را مد نظر داشته و به نظر مفاد تفاهم نامه دارای بار مالی برای شورای شهر و شهرداری می باشد و مستلزم تامین اعتبارنیز است. براین اساس می توان اینگونه بیان داشت که:

اولاً- تفاهم نامه مذکور فی الواقع عقدی است منبعث از ماده 183 قانون مدنی و در دایره شمول قراردادهای عهدی برشمرد

 ثانیاً- مصوبات قبلی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مورد انحلال نهاد و همچنین مصوبه «مجوز تشکیل نهاد مطالعات و تهیه طرح های توسعه شهری در تهران» ابلاغی به شماره 9684/1129/160 مورخ 10/6/87 می بایست ابتدا اصلاح شوند.

ثالثاً- با توجه به شرح وظایف عنوان شده برای نهاد فوق الذکر از جمله «تهیه و تنظیم پیش نویس لوایح، آیین نامه ها و دستورالعمل های موردنیاز با همکاری و مشارکت دستگاه های اجرایی مرتبط و شورای اسلامی شهر تهران جهت ارایه به مراجع ذیصلاح از جمله شورای عالی استانها و شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و پیگیری مراحل تصویب و تایید آنها» نیازمند وجود جایگاه قانونی برای نهاد مورد بحث می باشد که به نظر صرف انعقاد تفاهم نامه(عقد عهدی) نمی تواند برای حصول این مقصود کافی باشد و در وضعیت فعلی و علی فرض اصلاح مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری و شورای اسلامی شهر تهران، جایگاه حقوقی و سازمانی نهاد یاد شده مشخص نیست و نهاد مزبور صرفاً بعنوان نهادی بین بخشی و مطالعاتی فیمابین طرفین تفاهم نامه می تواند فعالیت کند.