تیغ دولت زیر گلوی مالیه شهری!

ازجمله اصولی که نظام مالی شهرداری ها باید بر آن منطبق باشد عبارت است از کارآیی، عدالت،پاسخگویی، کفایت و پایداری، خودکفایی، سهولت و حداقل سازی هزینه اداری، توجه به مسئله ترجیحات مردم، موجد رقابت، ارتباط درآمد با فعالیت، رعایت سازوکارهای علمی در کمک های دولتی و بهبود محیط کسب وکار شهری است.

در قانون بودجه سال 1362 در هنگامه دفاع مقدس و کاهش درآمدهای عمومی، دولت مکلف به ارائه لایحه ای با هدف خودکفایی شهرداری ها طی دوره زمانی سه ساله شد. اگرچه دولت همچنان چنین لایحه ای ارائه نداده است، اما در همان دوران اختیار وضع عوارض به شهردار یها واگذار شد. با گذشت چند دهه وزن عوارض ساختمانی در بودجه شهرداری ها به شدت افزایش یافت به طوری که یکی از، چالش های اساسی شهرداری ها در اواخر دهه 80 به خصوص با ورود به رکود مسکن در سال 1388مسئله ناپایداری منابع درآمدی شد. در قانون بودجه سال 1389 و همچنین قانون برنامه پنجم کشور1390 تا 1394  وزارت کشور، شهرداری ها و شوراهای اسلامی شهر مکلف به پایدار سازی نظام درآمد شهرداری ها از طریق تدوین لایحه درآمدهای پایدار شدند.

مساله درآمد پایدار شهرداری ها و تکلیف قانونی دولت در این زمبنه سبب شده است تا ما شاهد ارائه طرح درآمدهای پایدار شهرداری های کشور در اواخر اسفندماه 1395  توسط تعدادی از نمایندگان  مجلس شورای اسلامی از یک سو و ارائه لایحه درآمدپایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاریها از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی در سال 1397 باشیم.ارائه  این طرح و لایحه که پس از تاخیری بالغ بر 35 سال در کانون توجه دولت و مجلس قرار گرفته است هر چند قابل تقدیر است،اما تقارن آن با لایحه اصلاحیه مالیات بر ارزش افزوده و تغییر محیط عملکرد شهرداری نسبت به دهه شصت که ناشی از حضور و عمل شوراهای اسلامی کشور است باید به صورت جدی مورد ارزیابی قرار گیرد تا به بهانه درآمدهای پایدار شهرداری ها از یک سو و افزایش سهم شهرداری ها از مالیات بر ارزش افزوده،استقلال،فویت و اختیارات شوراهای اسلامی شهر و روستا مورد غفلت قرار نگیرد و قوانینی محدود کننده در سایه نگاه دولتی به شوراها این رکن مردمی اداره امور محلی را با چالش مواجه ننماید.

اهمیت این مساله از آن جهت است که از یک طرف شهرداریها نقش مهمی در ایجاد زیرساخت های شهری و افزایش رفاه شهروندان دارند و از طرف دیگر، ساکنین شهرها درحال افزایش است و امروزه بیشترین شتاب در شهری شدن ایران مشاهده می شود به طوری که مطابق با سرشماری سال 1395 ، نسبت جمعیت شهری ایران به 74 درصد رسیده است، بنابراین اعمال شهردار یها در سراسر کشور با سرنوشت بیش از 74 درصد مردم ایران گره خورده است. با عنایت به این مقدمه، موضوع درآمد پایدار شهردار یهای کشور که شرط لازم برای تداوم ارائه خدمات شهری برای ساکنین شهرهاست امری ضروری و واجب می باشد. اما این شرط واجب نباید بر اصل اداره مردمی شهرها از طریق شوراهای اسلامی خدشه وارد نماید. نکته کلیدی قابل تامل آن است که در پس ارائه هم زمان دو لایحه و دو طرح

-    لایحه اصلاحیه مالیات بر ارزش افزوده

-    لایحه درآمدپایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاریها

-    طرح مدیریت جامع شهری و روستایی

-    طرح درآمدهای پایدار شهرداری های کشور

نبایداختیارات شوراهای اسلامی کشور که در قانون شوراها به آن تصریح شده است به بهانه نظام مند کردن مالیه شهری مورد تعرض قرار گیرد،به ویژه آنکه وضع عوارض محلی به عنوان یک ابزار مالی رایج در دنیا از اختیارات مدیریت محلی است و محدود نمودن یا سلب این اختیار از شوراهای اسلامی کشور به منزله تمرکز گرایی،دولتی کردن اداره امور شهرداری ها و سلب اختیار از نهاد مردمی شورا خواهد بود.

پایه مالیه شهری در حوزه مالیاتی بر دو رکن مالیات مشترک(ارزش افزوده) و مالیات محلی (عوارض محلی وضع شده توسط شوراهای اسلامی شهر و روستا) استوار دانست،این دو رکن در لایحه اصلاحیه قانون مالیات بر ارزش افزوده که از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی ارائه شده مورد تهدید جدی قرار گرفته اندبه نحوی که می توان گفت در صورت تصویب این قانون«کارآیی»،«پایداری» و «خودکفایی» مالیه شهری را بی معنا نموده و شهرداری های کشور را در معرض کسری بودجه جدی و ورشکستگی خواهد رساند. در ادامه به تبیین هر یک از این موارد و اثرات مالی ناشی از اصلاح قانون مالیات بر ارزش افزوده در حوزه اجراء آن می پردازیم.

الف. مالیات مشترک(مالیات بر ارزش افزوده):

در ایران هم مالیات مشترک میان دولت و شهرداریها وجود دارد. بدین ترتیب که سهمی از مالیات بر ارزش افزوده میان شهرداریها و دهیاریها تقسیم میشود. براساس قانون مالیات بر ارزشافزوده، سهم شهرداریها از کل مالیات بر ارزشافزوده امروزه به 3 واحد درصد رسیده است (بند الف ماده  38 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387).

در زمینه وصول این نوع مالیات، مطابق بند الف ماده  39  قانون مالیات بر ارزشافزوده، مالیات بر ارزش افزوده کالاها و خدمات در داخل حریم شهرها به حساب شهرداری محل و در خارج از حریم شهرها به حساب تمرکز وجوه وزارت کشور بهمنظور توزیع بین دهیاریهای همان شهرستان واریز میشود. اما در ماده  123 قانون برنامه پنجم توسعه آمده است که عوارض وصولی ارزشافزوده در هرشهرستان به نسبت جمعیت بین شهرداریها و دهیاریهای همان شهرستان توزیع میگردد. به این ترتیب با تصویب قانون برنامه پنجم توسعه، توزیع عوارض مالیات بر ارزش افزوده شهرستانی میشود.

شایان ذکر است که به موجب ماده  26 قانون برنامه ششم و نیز لایحه مالیات بر ارزش افزوده که دولت به مجلس داده است، سهم شهرداریها از این مالیات مشترک به زیان کلانشهرها و به نفع سایر شهرها و دهیاریها تغییر یافته است.

عوارضی که به موجب قانون مالیات بر ارزشافزوده رأساً توسط شهرداریها و یا دولت وصول و میان شهرداریها توزیع میشود شامل عوارض بر

-    سیگار و محصولات دخانی؛ 3 درصد.

-    بنزین و سوخت هواپیما؛10 درصد.

-    نفت سفید و نفت گاز؛10 درصد.

-    نفت کوره؛5 درصد.

-    عوارض آلایندگی؛واحدهای تولیدی آلاینده محیط زیست؛1 درصد.

-    مالیات نقل و انتقال انواع خودرو؛ 1 درصد  قیمت فروش کارخانه های داخلی و یا 1 درصد مجموع ارزش گمرکی و حقوق ورودی آنها

-    حمل ونقل برون شهری مسافر در داخل کشور با وسایل زمینی (به استثنای ریلی)، دریایی و هوایی؛ 5 درصد نرخ بلیط.

-    عوارض سالیانه انواع خودروهای سواری و وانت دو کابین؛ یک در هزار قیمت فروش کارخانه داخلی  و یا یک در هزار مجموع ارزش گمرکی و حقوق ورودی آنها.

-    شماره گذاری انواع خودروهای سواری ووانت دوکابین؛ 3 درصد.

-    خروج هر مسافر ازمرزهای هوایی، دریایی و زمینی؛ مرز هوایی: 250 هزارریال،مرز دریایی و زمینی:50 هزار ریال.است.

در لایحه جدید مالیات بر ارزش افزوده کلیه عوارض فوق لغو شده و جای خود را به مالیاتهای مشترک داده است. اما انتظار میرود سهم شهرداریها از عایدات مالیات ارزش افزوده در مورد کالاهای یاد شده کاهش یابد.لازم به یاد آوری است که از مجموع منابع بودجه 700.000 میلیارد ریالی شهرداری های سراسر کشور در سال 1396 بالغ بر 180.000هزار میلیارد ریال از محل سهم شهرداری ها از مالیات بر ارزش افزوده (مالیات مشترک میان دولت و شهرداری) تامین شده است که  نمایانگر سهم 25 درصدی مالیات بر ارزش افزوده در تامین مالی اداره شهرداری ها،نگهداشت و توسعه شهرها دارد.

ب. مالیات محلی(عوارض محلی):

به موجب قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 ، شوراهای اسلامی میتوانند در موارد زیر اقدام به وضع عوارض نمایند:

-    بند 16 ماده 71  قانون  شوراها تصویب لوایح و برقررای یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که ازسوی وزارت کشور اعلام میشود، در حیطه اختیارات شوراهای اسلامی شهر است.

-     ماده  77  قانون شوراها؛ شوراهای اسلامی شهر و دهستان میتوانند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به  منظور تأمین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر و روستا طبق آیین نامه مصوب هیئت وزیران اقدام نمایند. به موجب تبصره این ماده، عوارض یک ماه پس از ارسال هر مصوبه به وزارت کشور قابل وصول است. وزیر کشور میتواند در هر مقطعی که وصول هر نوع عوارض را منطبق بر آیین نامه مصوب نداند، نسبت به اصلاح یا لغو آن اقدام نماید.

-     در ماده   7   آیین نامه اجرایی بند 16 ماده    71   و ماده   77   قانون شوراها که در سال 1378 به تصویب رسیده، وضع عوارض خاص توسط شوراها مجاز دانسته شده است:

شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک میتوانند برای تأمین تمام یا بخشی از هزینههای طرحهای «خاص خدماتی یا عمرانی، عوارض خاصی برای مدت و مورد معین وضع نمایند. عوارضی که از این طریق .» وصول میگردد، صرفاً در همان مدت و مورد تعیین شده در مصوبه وضع عوارض، قابل مصرف میباشد این خود یک نوآوری جدید در نظام عوارض محلی ایران است که قبلاً در ایران سابقه ای نداشته است.

همانطور که ملاحظه میشود اختیارات شوراها در زمینه وضع عوارض شهری محدود و مشروط به موافقت وزارت کشور شده است. مفاد ماده   12 و 14 آیین نامه اجرایی نیز مؤید این نکته است. در ماده 12 شوراهای اسلامی مکلفند نسخه ای از مصوبات مربوط به عوارض را به استانداران محل ارسال نمایند. استانداریها مکلفند حداکثر ظرف دو هفته پس از وصول چنین مصوباتی مصوبه شورا و ضمایم آن را به همراه نظارت کارشناسی خود و همچنین فهرستی از عوارض محلی وضع شده و قابل وصول در محدوده شهر، بخش و یا شهرک مربوط به وزارت کشور ارسال نمایند. چنانچه مصوبات مزبور در مدت یک ماه » از تاریخ وصول به وزارت کشور مورد ایراد یا لغو توسط وزیر کشور واقع نشد، شوراها مکلفند مصوبه را از طریق درج در روزنامه ها و جراید محلی یا روزنامه های کثیرالانتشار یا از طریق انتشار اعلامیه و یا هرطریق دیگری که جنبه اعلان عمومی دارد، به آگاهی عموم برسانند. عوارض مربوط از تاریخ اعلان قابل وصول است.البته در تبصره این ماده شورای شهر تهران استثناء شده است و  مصوبات مربوط به عوارض توسط شورای اسلامی شهر تهران مستقیماً به وزارت کشور ارسال میشود.

همچنین به موجب ماده14 ، شوراها موظف شده اند به هنگام تصمیم گیری راجع به عوارض، علاوه بر توجه به سیاستهای کلی که در برنامه های پنجساله و قوانین بودجه سالیانه اعلام میشود، سیاستهای عمومی دولت را به شرح ذیل را مراعات نمایند:

الف. نیل به سمت خودکفایی شهرداری، دهیاری و شهرک مربوط از طریق وضع و وصول عوارض متناسب با هزینه های مورد نیاز؛

ب. رعایت تناسب میزان عوارض با ارائه خدمات عمومی و عمرانی به اقشار و بخشهای مختلف اعم از دولتی و غیردولتی؛

پ.جهتگیری به سوی وضع عوارضهایی که بهصورت غیرمستقیم وصول میشوند؛

ت. تناسب وضع عوارض در هر محل با تولیدات و درآمدهای اهالی؛

ث. توجه به اثرات تبعی وضع عوارض بر اقتصاد محل؛

ج. هماهنگی و وحدت رویه در نظام عوارض؛

چ. رعایت اولویت وضع عوارض به صورت درصدی از قیمت فروش کالا و خدمات بر سایر روشها ازجمله روش وضع عوارض مقطوع؛

ح.وضع عوارض متناسب با ارزش افزوده زمین ناشی از تصمیمات مراجع قانونی و یا اجرای طرحهای عمرانی؛

خ. جلوگیری از وضع عوارض مضاعف بر کالاهای تولیدی؛

د.توجه به رشد تولید و گسترش واحدهای تولیدی در منطقه به هنگام وضع عوارض بر تولید؛

ذ. محاسبه و وصول عوارض در مورد واحدهای تولیدی براساس فروش واقعی در دوره مورد نظر؛

ر. خودداری از وضع عوارض بر کالاهای صادراتی؛

ز.توجه به اقشار کم درآمد هنگام وضع عوارض با اعطای تخفیف، معافیت و نظایر آن؛

ژ. رعایت حال ایثارگران هنگام وضع عوارض با اعطای تخفیف، معافیت و نظایر آن؛

س. اعمال رویه های تشویقی برای پرداخت به موقع عوارض؛

ش.وضع بدون تبعیض عوارض براساس اصل سوم قانون اساسی.

علاوه بر این تبصره، ماده  2  آیین نامه فوق نیز اختیارات شوراها را در این حوزه محدود میکند. به موجب این تبصره وضع عوارض جدید بر تولیداتی که برای عرضه در سایر نقاط یا برای صادرات اختصاص مییابد و همچنین وضع عوارض بر درآمدهای ناشی از معادن، منابع و طرحهای ملی برعهده سایر مراجع که در قوانین و مقررات مربوط تعیین شده یا میشوند، خواهد بود. از فهرست جدول پیوست آیین نامه چنین پیداست که شوراهای اسلامی شهر نمیتوانند نسبت به تغییر نرخ عوارض بر نوشابه ها، محصولات محلی، قراردادها، صید و شکار، صدور گواهینامه، عوارض تلفن، عوارض گذرنامه و گذر مرزی،بلیط هواپیما و اتوبوس بین شهری، شمارهگذاری اتومبیل و عوارض سالیانه خودرو که قبلاً توسط مراجع ذیربط تعیین شده اند، اقدام کنند.

به موجب قانون مالیات ارزش افزوده مصوب 1387 ، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه بر انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدماتی که در این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است. همچنین مطابق مواد و بندهای قانون مالیات بر ارزش افزوده که در زیر به آنها اشاره شده است، شوراهای اسلامی شهر و دهستان نمیتوانند نرخ این عوارض را تغییر دهند و یا عوارض جدیدی بر این کالاها وضع نمایند.

با این سابقه و مبانی قانونی اما متاسفانه در ماده 50 لایحه اصلاحیه قانون مالیات بر ارزش افزوده، حق شوراهای اسلامی شهر و روستا در وضع مالیات محلی (عوارض محلی) را با حذف تبصره یک قانون فعلی در اصلاحیه پیشنهادی خود به کلی نادیده گرفته شده است، این امر که در تعارض با قوانین و مقررات ملاک عمل در اداره شوراهای اسلامی شهر و روستا است،نافی تامین مالی پایدار و بدون اتکا به شهر فروشی در اداره شهرداری ها خواهد شد و زمینه حذف بالغ بر 15 تا 25 درصد از منابع مالی پایدار شهرداری ها که بر اساس مصوبات عوارضی شوراهای اسلامی شهر و روستا وصول می گردد خواهد شد.

پایه مالیه شهری در حوزه مالیاتی بر دو رکن مالیات مشترک(ارزش افزوده) و مالیات محلی (عوارض محلی وضع شده توسط شوراهای اسلامی شهر و روستا) استوار دانست،این دو رکن در لایحه اصلاحیه قانون مالیات بر ارزش افزوده که از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی ارائه شده مورد تهدید جدی قرار گرفته اندبه نحوی که می توان گفت در صورت تصویب این قانون«کارآیی»،«پایداری» و «خودکفایی» مالیه شهری را بی معنا نموده و شهرداری های کشور را در معرض کسری بودجه جدی و ورشکستگی خواهد رساند و اختیارات شوراهای اسلامی کشور که در قانون شوراها به آن تصریح شده است به بهانه نظام مند کردن مالیه شهری مورد تعرض قرار می گیرد،به ویژه آنکه وضع عوارض محلی به عنوان یک ابزار مالی رایج در دنیا از اختیارات مدیریت محلی است و محدود نمودن یا سلب این اختیار از شوراهای اسلامی کشور به منزله تمرکز گرایی،دولتی کردن اداره امور شهرداری ها و سلب اختیار از نهاد مردمی شورا خواهد بود.