نگاهی به جنبههای مختلف کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر/ از ادعای کاهش سهم ایران تا واقعیتهای حقوقی و امنیتی این سند
لیلا پایدار- در پی ارسال لایحه «کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر» از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی، بار دیگر موضوع رژیم حقوقی دریای خزر و آثار این کنوانسیون بر منافع ملی جمهوری اسلامی ایران مورد توجه قرار گرفته است. این کنوانسیون که در سال ۱۳۹۷ در آکتائو به امضای پنج کشور ساحلی شامل جمهوری اسلامی ایران، جمهوری آذربایجان، جمهوری قزاقستان، فدراسیون روسیه و ترکمنستان رسید، چارچوب کلی حقوقی حاکم بر پهنه آبی خزر را در حوزههایی همچون کشتیرانی، منابع زنده، محیط زیست، همکاریهای اقتصادی و مسائل امنیتی مشخص میکند. همزمان با طرح موضوع تصویب و لازمالاجرا شدن این کنوانسیون، انتقادات و شبهات مختلفی درباره پیامدهای آن برای ایران مطرح شده است؛ از ادعای کاهش سهم کشور در دریای خزر و واگذاری بخشی از سرزمین گرفته تا نگرانی درباره منابع نفت و گاز، توافقهای دوجانبه سایر کشورهای ساحلی و آینده موقعیت ژئوپلیتیکی ایران. بخش قابل توجهی از این برداشتها ناشی از تفکیک نکردن میان مفاد کنوانسیون و مذاکرات جداگانه مربوط به تعیین خطوط مبدأ، مناطق دریایی و تحدید حدود بستر و زیربستر دریای خزر است.
ادعای کاهش سهم ایران از دریای خزر
یکی از اصلیترین انتقادات مطرحشده درباره کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر، ادعای کاهش سهم ایران از این پهنه آبی است؛ در حالی که در متن کنوانسیون هیچگونه تقسیمبندی درصدی، تعیین مرزهای دریایی یا تحدید حدود بستر و زیربستر دریای خزر صورت نگرفته است. این سند صرفاً چارچوب حقوقی لازم برای بهرهبرداری از پهنه آبی، منابع زنده، کشتیرانی، محیط زیست و مسائل امنیتی دریای خزر را مشخص میکند و موضوع تعیین حدود بستر و زیربستر را به توافقهای جداگانه میان کشورهای ساحلی واگذار کرده است. بنابراین، نسبت دادن هرگونه کاهش سهم ایران به خود کنوانسیون، ناشی از خلط میان این سند و مذاکرات جداگانهای است که درباره تعیین حدود بستر و زیربستر با کشورهای دارای سواحل مجاور و مقابل انجام میشود.
تحدید حدود بستر و زیربستر دریای خزر بر اساس توافق کشورهای ساحلی و با توجه به اصول و موازین عموماً شناختهشده حقوق بینالملل، از جمله اصل انصاف، انجام خواهد شد. بر این اساس، کنوانسیون بهخودیخود هیچ سهم مشخصی برای ایران یا سایر کشورهای ساحلی تعیین نکرده و تصویب آن را نمیتوان معادل تعیین مرز یا واگذاری بخشی از حقوق ایران در دریای خزر دانست.
موقعیت خاص سواحل ایران و خطوط مبدأ
یکی از موضوعات مهم در روند تدوین کنوانسیون، چگونگی ترسیم خطوط مبدأ در دریای خزر بود. سواحل ایران به دلیل وضعیت خاص جغرافیایی و مقعر بودن، در هنگام ترسیم خطوط مبدأ میتواند با شرایط متفاوتی نسبت به برخی کشورهای ساحلی مواجه باشد. ایران در جریان مذاکرات بر این موضوع تأکید کرد و در نهایت در ماده یک کنوانسیون مقرر شد وضعیت نامساعد یک کشور ساحلی در هنگام ترسیم خطوط مبدأ مورد توجه سایر کشورهای ساحلی قرار گیرد.
جزئیات مربوط به نحوه تعیین خطوط مبدأ مستقیم از متن کنوانسیون خارج شد و مقرر شد این موضوع در قالب یک موافقتنامه جداگانه با عنوان «موافقتنامه روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم در دریای خزر» بررسی شود. ایران نیز با صدور نامه رسمی وزیر امور خارجه وقت خطاب به وزرای امور خارجه چهار کشور ساحلی، بر وضعیت خاص سواحل ایران تأکید کرده است. مذاکرات مربوط به تدوین این موافقتنامه نیز در قالب گروه کاری مقامات عالیرتبه در امور دریای خزر دنبال شده و نشستهای متعددی در این زمینه برگزار شده است. از این منظر، توجه به وضعیت نامساعد سواحل ایران در متن کنوانسیون میتواند به عنوان یکی از مبانی حقوقی کشور در مذاکرات مربوط به خطوط مبدأ مورد استفاده قرار گیرد.
کنوانسیون و تعیین حدود بستر و زیربستر
موضوع دیگری که در بررسی انتقادات درباره کنوانسیون اهمیت دارد، تفاوت میان رژیم حقوقی پهنه آبی و مسئله تحدید حدود بستر و زیربستر است. کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر هیچ تقسیمبندی مشخصی برای بستر و زیربستر ارائه نمیکند و مرزهای مربوط به منابع نفت و گاز کشورهای ساحلی را نیز تعیین نکرده است. مطابق ماده ۸ کنوانسیون، تعیین حدود بستر و زیربستر باید از طریق توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور و مقابل و با در نظر گرفتن اصول و موازین عموماً شناختهشده حقوق بینالملل انجام شود تا کشورهای مربوط بتوانند حقوق حاکمه خود را در بهرهبرداری از منابع زیربستر و سایر فعالیتهای اقتصادی مشروع مرتبط با توسعه منابع بستر و زیربستر اعمال کنند. بر همین اساس، ادعای اینکه تصویب کنوانسیون به معنای به رسمیت شناختن توافقهای دوجانبه و سهجانبه میان روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان است، با مفاد کنوانسیون سازگار نیست. در متن این سند هیچیک از توافقهای دوجانبه کشورهای ساحلی تأیید نشده است.جمهوری اسلامی ایران نیز در خصوص توافقهای مورد اعتراض، موضع رسمی خود را اعلام کرده و آنها را به رسمیت نشناخته است.
اسناد ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ و ادعای سهم برابر ایران
بخشی از استدلالهای مطرحشده درباره سهم ایران در دریای خزر به قرارداد مودت ۱۹۲۱ و قرارداد بحرپیمایی و بازرگانی ۱۹۴۰ میان ایران و شوروی سابق استناد میکند. در فصل یازدهم قرارداد مودت ۱۹۲۱، ایران و شوروی حق کشتیرانی آزاد با پرچمهای خود در دریای خزر را مورد شناسایی قرار دادهاند. با این حال، این عبارت صرفاً ناظر بر آزادی کشتیرانی و اصل پرچم است و در آن درباره تقسیم مساوی یا غیرمساوی دریای خزر یا سهم مشخص کشورها از منابع بستر و زیربستر مطلبی بیان نشده است. در قرارداد بحرپیمایی و بازرگانی ۱۹۴۰ نیز بر رفتار برابر با کشتیهای تحت پرچم دو طرف در بنادر یکدیگر تأکید شده بود. این مقررات ناظر بر حقوق و مقررات بندری بوده و نمیتوان آنها را مبنایی برای تعیین مرزهای دریایی یا حقوق حاکمیتی بر بستر و زیربستر دانست. بنابراین، استناد به این مقررات برای اثبات وجود سهم ۵۰ درصدی یا شراکت مشاع ایران و شوروی در کل دریای خزر، مبنای حقوقی مشخصی ندارد.
آیا کنوانسیون به معنای واگذاری سرزمینی است؟
یکی دیگر از شبهات مطرحشده، ادعای واگذاری سرزمینی از سوی ایران در نتیجه تصویب کنوانسیون است. بررسی اسناد پیشین میان ایران و شوروی نیز نشان میدهد که در قراردادهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ تقسیم مشخصی از مناطق دریایی خزر تعیین نشده بود و تنها محدودهای ۱۰ مایل دریایی برای ماهیگیری از ساحل مورد توجه قرار گرفته بود. در این اسناد نیز هیچ اشارهای به سهم ۵۰ درصدی یا ۲۰ درصدی ایران از دریای خزر یا شراکت مشاع دو کشور در منابع بستر و زیربستر وجود ندارد.
حتی در تبادل نامه میان سفیر شوروی در تهران و وزیر امور خارجه وقت ایران در سال ۱۹۴۰ که در آن از عبارت «دریای ایران و شوروی» استفاده شده است، این عبارت ناظر بر تنظیم برخی مسائل مربوط به اتباع کشورهای ثالث و فعالیت آنان در کشتیها و بنادر دو کشور بوده و به معنای ایجاد مالکیت مشاع یا شراکت سرزمینی میان ایران و شوروی نبوده است. در نتیجه، ادعای اینکه کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر موجب واگذاری سرزمینی از سوی ایران شده، با مفاد این سند و اسناد پیشین انطباق ندارد.
دستاوردهای امنیتی و نظامی کنوانسیون
یکی از مهمترین ابعاد کنوانسیون، موضوع امنیت و حضور نیروهای نظامی در دریای خزر است. بر اساس اصول مندرج در این سند، مسائل مربوط به دریای خزر در صلاحیت کشورهای ساحلی قرار دارد و دولتهای غیرساحلی نباید از قلمرو کشورهای ساحلی برای ارتکاب تجاوز یا انجام اقدامات نظامی علیه سایر طرفها استفاده کنند. همچنین اصل عدم حضور نیروهای مسلح متعلق به دولتهای غیرساحلی در دریای خزر از اصول مهم کنوانسیون محسوب میشود.
کنوانسیون بر انحصار کشورهای ساحلی در دریای خزر تأکید دارد و ورود، استقرار و فعالیت نیروهای نظامی متعلق به دولتهای غیرساحلی را در این پهنه ممنوع میداند. علاوه بر این، دریانوردی، ورود به و خروج از دریای خزر به صورت انحصاری توسط کشتیهای تحت پرچم کشورهای ساحلی انجام خواهد شد. از این منظر، ایجاد یک رژیم امنیتی ویژه برای خزر و جلوگیری از حضور قدرتهای نظامی فرامنطقهای را میتوان از مهمترین دستاوردهای امنیتی این سند برای جمهوری اسلامی ایران دانست.
کنوانسیون همچنین با تأکید بر امنیت جمعی، هماهنگی میان کشورهای ساحلی و ممنوعیت استفاده از خزر یا قلمرو کشورهای ساحلی علیه سایر اعضا، میتواند به افزایش ثبات منطقهای کمک کند. ایجاد سازوکارهای اعتمادسازی نیز از شکلگیری رقابتهای نظامی پرهزینه و رقابت تسلیحاتی در حوزه پیرامونی خزر جلوگیری خواهد کرد.
موضوع خطوط لوله نفت و گاز در بستر دریای خزر نیز یکی از محورهای مطرح در بحثهای مربوط به کنوانسیون است. پیش از لازمالاجرا شدن کنوانسیون و حتی در شرایط فعلی، کشورهای ساحلی امکان احداث خطوط لوله در دریای خزر را در چارچوب مقررات موجود داشتهاند و طی سالهای گذشته نیز خطوط مختلفی برای انتقال نفت و گاز احداث شده است. بنابراین، نمیتوان ایجاد امکان احداث خطوط لوله را صرفاً نتیجه تصویب کنوانسیون دانست.
در عین حال، ماده ۱۴ کنوانسیون احداث کابلها و خطوط لوله زیردریایی را مشروط به رعایت استانداردهای زیستمحیطی و الزامات موافقتنامههای بینالمللی مرتبط کرده است. از جمله این اسناد، کنوانسیون چارچوب حفاظت از محیط زیست دریایی دریای خزر و پروتکلهای مربوط به آن است.بر اساس ماده ۱۵ نیز کشورهای ساحلی موظف هستند از آسیب به محیط زیست دریای خزر جلوگیری کنند و ارزیابی اثرات زیستمحیطی را با مشارکت و تبادل اطلاعات میان کشورهای ساحلی انجام دهند.
از سوی دیگر، کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر همه کشورهای ساحلی را متعهد به حفاظت از سامانه بومزیستی، حفظ تنوع زیستی، حمایت و احیای منابع زنده و جلوگیری، کاهش و کنترل آلودگی میکند. هرگونه فعالیتی که موجب آسیب به تنوع زیستی دریای خزر شود، ممنوع اعلام شده و طرفها در قبال آسیب به سامانه بومزیستی بر اساس موازین حقوق بینالملل مسئول خواهند بود. جزئیات بیشتر درباره حفاظت محیط زیست و سازوکارهای مربوط به جبران خسارت نیز در کنوانسیون تهران و پروتکلهای الحاقی آن مورد توجه قرار گرفته است.
تأثیر کنوانسیون بر منافع انرژی ایران
در حوزه انرژی نیز تصویب کنوانسیون به معنای از دست رفتن حقوق ایران نیست؛ زیرا این سند وارد جزئیات تقسیم بستر و زیربستر نشده و تعیین حدود منابع انرژی را به توافقهای جداگانه کشورهای ساحلی واگذار کرده است. بنابراین، حقوق حاکمه و صلاحیت ایران نسبت به منابع موجود در محدودهای که در آینده بر اساس توافقهای مربوط تعیین خواهد شد، با تصویب کنوانسیون از بین نمیرود.
از سوی دیگر، ایجاد ثبات حقوقی و امنیتی در دریای خزر میتواند زمینه مناسبتری برای توسعه فعالیتهای اقتصادی و انرژی ایجاد کند. ممنوعیت حضور نیروهای نظامی دولتهای غیرساحلی نیز امنیت کل پهنه آبی خزر را افزایش میدهد و میتواند شرایط مناسبتری برای اکتشاف، استخراج و انتقال منابع انرژی فراهم کند. در این چارچوب، کنوانسیون میتواند به جای آنکه مانعی برای منافع انرژی ایران باشد، چارچوبی حقوقی برای پیگیری مذاکرات مربوط به بستر و زیربستر ایجاد کند.
تا زمان دستیابی به توافقهای دوجانبه و سهجانبه ایران با ترکمنستان و جمهوری آذربایجان درباره تحدید حدود بستر و زیربستر، جمهوری اسلامی ایران همچنان بر مواضع خود درباره محدوده مورد ادعا در مجاورت سواحل کشور تأکید دارد. همچنین از سال ۱۳۷۷ تاکنون، ایران نسبت به فعالیتهای حفاری سایر کشورها در محدوده مورد ادعای خود واکنش نشان داده است. در سال ۱۳۹۷ نیز ایران و جمهوری آذربایجان در جریان مذاکرات مربوط به توسعه میدان نفتی البرز به تفاهمی برای همکاری در توسعه این میدان، بدون تعیین تکلیف رژیم حقوقی نهایی دریای خزر، دست یافتند که اجرای آن در حوزه مسئولیت وزارت نفت قرار گرفته است.
تأثیر کنوانسیون بر همکاری اقتصادی و جایگاه منطقهای ایران
لازمالاجرا شدن کنوانسیون میتواند به ایجاد چارچوبی منظمتر برای همکاری اقتصادی میان پنج کشور ساحلی کمک کند. نبود یک رژیم حقوقی مشخص در سالهای گذشته، در برخی موارد موجب افزایش ریسکهای سیاسی و حقوقی پروژههای اقتصادی، بهویژه در حوزه انرژی و زیرساخت شده است. ایجاد یک چارچوب حقوقی مشترک میتواند زمینه همکاری بیشتر در زمینه حملونقل، توسعه بنادر و مسیرهای ترانزیتی را فراهم کند.
در حوزه حملونقل نیز تأکید کنوانسیون بر همکاری میان کشورهای ساحلی میتواند به توسعه کریدورهای منطقهای از جمله کریدور شمال ـ جنوب کمک کند. افزایش هماهنگی در تردد شناورها، توسعه زیرساختهای بندری و تقویت همکاریهای لجستیکی در بنادر ساحلی ایران و دیگر کشورهای حاشیه خزر، ظرفیت تبدیل این پهنه آبی به یک مسیر مهم ترانزیتی میان اوراسیا و جنوب آسیا را افزایش خواهد داد.
از منظر ژئوپلیتیکی نیز تثبیت یک چارچوب حقوقی مشترک میان پنج کشور ساحلی میتواند از افزایش تنشهای پیشبینینشده جلوگیری کند. حضور ایران در چنین چارچوبی، علاوه بر حفظ نقش سیاسی کشور، امکان تقویت نقش اقتصادی و زیرساختی آن در منطقه قفقاز و آسیای مرکزی را فراهم میکند. مشارکت فعال ایران در پروژههایی مانند کریدور شمال ـ جنوب میتواند ظرفیتهای ژئوپلیتیکی کشور را به ابزارهای اقتصادی و ترانزیتی پیوند دهد.
جمعبندی
بررسی مفاد کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر نشان میدهد که این سند نه سهم مشخصی برای ایران تعیین کرده و نه مرزی در بستر و زیربستر دریای خزر ترسیم کرده است. ادعای کاهش سهم ایران، واگذاری سرزمینی یا از دست رفتن منابع نفت و گاز، بدون توجه به تفاوت میان مفاد کنوانسیون و مذاکرات جداگانه تحدید حدود، نمیتواند مبنای حقوقی مشخصی داشته باشد. تعیین حدود بستر و زیربستر همچنان موضوع توافقهای جداگانه میان کشورهای دارای سواحل مجاور و مقابل است و در این روند، اصول و موازین عموماً شناختهشده حقوق بینالملل مورد توجه قرار میگیرد.
در مقابل، کنوانسیون در حوزههای امنیتی و حقوقی دستاوردهایی را برای ایران ایجاد کرده است؛ از جمله تأکید بر انحصار کشورهای ساحلی، ممنوعیت حضور نیروهای نظامی کشورهای غیرساحلی، جلوگیری از استفاده از قلمرو کشورهای ساحلی علیه یکدیگر و توجه به موقعیت خاص سواحل ایران در موضوع خطوط مبدأ. همچنین مقررات مربوط به حفاظت از محیط زیست، کشتیرانی، منابع زنده و همکاریهای اقتصادی، چارچوب مشترکی را برای مدیریت دریای خزر ایجاد میکند.
در مجموع، کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر را میتوان یک سند چارچوبی دانست که بهخودیخود تعیینکننده سهم ایران از بستر و زیربستر یا منابع انرژی خزر نیست. بخش مهمی از منافع ایران در این حوزه همچنان به مذاکرات و توافقهای آتی با کشورهای دارای سواحل مجاور و مقابل وابسته است. از این رو، ارزیابی آثار کنوانسیون بر منافع ملی ایران نیازمند تفکیک دقیق میان آنچه در متن این سند تعیین شده و آنچه همچنان موضوع مذاکرات دوجانبه و چندجانبه کشورهای ساحلی است.
انتهای پیام/
