نقض سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری در اصلاح ساختار مناطق آزاد تجاری - صنعتی

به گزارش برنا، در جمهوری اسلامی ایران تأکیدات بسیار زیادی در اسناد بالادستی و قوانین توسعه کشور به مناطق آزاد تجاری – صنعتی شده است. حدود ۳۰ سال از ایجاد مناطق آزاد تجاری - صنعتی در کشور می‌گذرد لیکن نه به صورت مطلق می‌توان عملکرد مناطق آزاد را منفی و نامناسب ارزیابی کرد و نه می‌توان به صورت ساده‌اندیشانه‌ای فعالیت مناطق مذکور را مثبت و تماماً در راستای توسعه اقتصادی کشور قلمداد نمود. از یک‌سو دستاوردهای مثبتی نظیر کاهش محرومیت و توسعه زیرساختی در قلمرو جغرافیایی مناطق آزاد، ایجاد واحدهای تولیدی و صنعتی، جذب سرمایه‌گذاری‌های داخلی و خارجی و … در سطح مناطق آزاد پدید آمده است که مسلماً اگر محدوده‌های جغرافیایی مذکور شامل مناطق آزاد تجاری - صنعتی نمی‌شدند، همین میزان از توسعه، تولید و اشتغال نیز در آنها شکل نمی‌گرفت. از طرف دیگر پدیده‌های نامطلوبی نظیر فرار مالیاتی، قاچاق، دلالی و گسترش فعالیت‌های اقتصادی نامولد، توجه نامناسب و کم به تولید و‌ صادرات، واردات قابل توجه کالاهای مصرفی به مناطق آزاد و … در آنها بروز یافته است به نظر می‌رسد که قضاوت در خصوص برآیند کلی عملکرد مناطق آزاد تجاری - صنعتی در طول سال‌های گذشته به راحتی امکانپذیر نیست. هدف از نگارش این گزارش بررسی عملکرد مناطق آزاد و میزان دستیابی آنها به اهداف قانونی و اقتصادی نیست بلکه به دنبال ارزیابی مصوبه کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی در خصوص بند (ح) تبصره (۱۸) لایحه بودجه است. در این مصوبه مقرر شده است که امور مدیریتی و اجرایی سازمان‌های مناطق آزاد به وزارت امور اقتصادی و دارایی منتقل گردد. بی‌شک نمایندگان محترم عضو کمیسیون تلفیق با هدف ارتقای کارآمدی مناطق آزاد چنین مصوبه‌ای را داشته‌اند. در ادامه توضیح داده خواهد شد که علاوه‌بر تعارضات متعدد مصوبه مذکور با اسناد و قوانین بالادستی، نه تنها این مصوبه موجبات ارتقای کارآمدی مناطق آزاد را فراهم نمی‌آورد بلکه سردرگمی فعالان اقتصادی و تضعیف عملکرد اقتصادی این مناطق را در بر خواهد داشت.

• مقام معظم رهبری در سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری کشور تکالیف متعددی را بر عهده نظام قانون‌گذاری کشور گذاشته¬اند که متأسفانه مصوبه کمیسیون تلفیق در خصوص نحوه مدیریت سازمان‌های مناطق آزاد بسیاری از بندهای ابلاغیه مذکور نظیر تعیین محدوده اختیارات و وظایف مجلس شورای اسلامی در اصلاح قانون بودجه، ابتناء بر نظرات کارشناسی در وضع قوانین، ارزیابی تاثیر اجرای آنها، ثبات و نگاه بلندمدت و ملی در وضع قوانین، انسجام قوانین، شفافیت در وضع قوانین و … را نقض کرده است. لذا می‌توان مستند به بند (۱) اصل (۱۱۰) قانون اساسی جمهوری اسلامی، مصوبه مذکور را خلاف سیاست‌های کلی نظام دانست.

• نسخ و یا اصلاح قوانین مادر و دائمی در قوانین بودجه که صرفاً برای یک سال قابلیت اجرا دارند، علاوه‌بر تضاد اساسی با اصول صحیح قانون‌نویسی، موجب می‌شود که اولاً فرصت لازم برای اجرای مناسب و کامل آن در طول سال بوجود نیاید زیرا تهیه و ابلاغ آیین‌‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های اجرایی لازم و تغییر رویه‌های مرسوم بسیار زمان‌بر است. ثانیاً اصلاح قوانین دائمی در قوانین بودجه سالانه صرفاً منابع مادی و یا معنوی کشور را معطل کرده و‌ ثبات قانون‌گذاری و حکمرانی قانون در کشور را با چالش مواجه می‌سازد و موجبات تضعیف فضای کسب و کار را پدید می‌آورد (ثبات قوانین از متغیرهای مهم شاخص فضای کسب و کار است) ثالثاً سردرگمی فعالان اقتصادی و طرح شکایات متعدد در مرجع قضایی و شبه قضایی را به دنبال دارد. شاید بهترین مصداق ناکارآمدی اصلاح قوانین اصلی و دائمی در قوانین بودجه سنواتی را بتوان مالیات بر خانه‌های و خودروهای لوکس، اصلاحات ناظر بر شرکت‌های دولتی، مالیات‌ستانی از فعالان فضای مجازی، اصلاحات نظام استخدامی و بازنشستگی و … دانست که در طول سال‌های گذشته به هیچ‌وجه اجرایی نشده‌اند. اصلاح قوانین دائمی مرتبط با مناطق آزاد تجاری - صنعتی در قانون بودجه ابهامات بسیار زیادی را برای دولت و فعالان اقتصادی پدید خواهد آورد و در طی سال آتی می‌تواند فعالیت‌های اقتصادی اشخاص را در سطح مناطق با چالش و یا تعویق اساسی مواجه سازد زیرا براساس مصوبه کمیسیون تلفیق باید بسیاری از زیرساخت‌های حقوقی و اجرایی موجود در نحوه مدیریت سازمان‌های مناطق تغییر یابد. 

• قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران به عنوان قانون مادر و بالادستی نحوه اداره و اعمال حاکمیت دولت در مناطق مذکور را در مواد متعددی نظیر مواد (۴)، (۵)، (۶) و … تصریح کرده است. در این مواد به استقلال شخصیت حقوقی هریک از سازمان‌های مناطق آزاد، نقش رئیس جمهور و هیئت وزیران (شورایعالی مناطق آزاد) در انتخاب و تصویب اعضای هیئت مدیره و مدیرعامل سازمان‌ها و عزل آنها، نحوه تصویب بودجه و سایر فعالیت اقتصادی سازمان‌های مناطق آزاد و … اشاره شده است. بند (ح) تبصره (۱۸) گزارش کمیسیون تلفیق در خصوص لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ به صراحت با کلیه مواد مذکور در تناقض است و نقش رئیس جمهور و وزرای عضو شورایعالی مناطق آزاد سلب می¬نماید. 

• علاوه‌بر قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی، اساسنامه‌های سازمان‌های مناطق آزاد که به تصویب هیئت وزیران و تأیید شورای نگهبان رسیده‌اند نیز در تناقض جدی با مصوبه کمیسیون تلفیق مبنی‌بر تغییر در نحوه اداره امور مدیریتی و اجرایی سازمان‌های مناطق هستند و لذا در صورت تصویب نهایی مصوبه مذکور می‌بایست در اولین فرصت، اساسنامه سازمان‌های مناطق آزاد مورد اصلاح و تغییر اساسی قرار گیرند تا مفاد مصوبه کمیسیون تلفیق اجرایی شود که این امر هم بسیار پیچیده و زمان‌بر است. براساس تفسیری که از مصوبه کمیسیون تلفیق می‌توان داشت باید کلیه وظایف و مسئولیت‌های رئیس‌جمهور و وزرای عضو شورایعالی مناطق آزاد صرفاً به وزیر امور اقتصادی و دارایی منتقل شود و مجمع عمومی سازمان‌های مناطق نیز  باید تغییر نمایند.

• یکی از مهم‌ترین وجوه تضاد مصوبه کمیسیون تلفیق با تبصره ماده (۲۳) قانون برنامه ششم توسعه و همچنین بند (الف) ماده (۶۵) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است. تبصره ماده (۲۳) قانون برنامه ششم صرفاً اشاره به انتقال دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و وظایف آن به وزارت امور اقتصادی و دارایی دارد و به سازمان‌های مناطق آزاد و امور مدیریتی و اجرایی آنها اشاره نداشته است و لذا ساختار اداره آنها، ترکیب مجمع عمومی، اساسنامه سازمان‌های مناطق آزاد، نحوه انتخاب اعضای هیئت مدیره آنها و … براساس ماده مذکور تغییر نمی¬کند. همچنین بند (الف) ماده (۶۵) قانون احکام دائمی نیز تصریح می¬نماید که مدیر عامل هریک از سازمان‌های مناطق آزاد بالاترین مقام اجرایی دولت در آن محدوده جغرافیایی محسوب می‌شود که در صورتی تصویب مصوبه تلفیق و انتقال دبیرخانه و سازمان‌های مناطق به وزارت اقتصاد و حاکم شدن نگاه بخشی بر آنها، جایگاه اداری آنها تنزل یافته و امکان اعمال مفاد قانون احکام دائمی میسر نمی‌شود. 

• وزرات امور اقتصادی و دارایی می‌تواند در مدیریت مناطق آزاد تجاری - صنعتی دچار تعارض منافع گردد. از آنجایی که در ساختار وزارت اقتصاد، سازمان¬های امور مالیاتی و گمرک وجود دارد، بیم آن می‌رود که با هر تغییر موضع وزارت اقتصاد، مدیریت مناطق آزاد دچار خدشه گردد. در طول سال‌های گذشته بزرگ‌ترین چالش‌های سازمان مناطق آزاد با امور مالیاتی و گمرکی بوده است و در صورت انتقال مناطق به وزارت اقتصاد این احتمال وجود دارد که  مشکلات اجرایی مناطق مذکور تشدید شود.

• با توجه به انتقال دبیرخانه و سازمان‌های مناطق آزاد به وزارت اقتصاد، از یک‌سو می‌بایست ردیف بودجه آنها نیز ذیل وزارت اقتصاد تعریف گردد و از سوی دیگر باید منابع درآمدی برای دییرخانه تخصیص داد که چنین موضوعی در مصوبه کمیسیون تلفیق لحاظ نشده است لذا احتمال تضاد بند (ح) تبصره (۱۸) کمیسیون تلفیق با اصل (۷۵) قانون اساسی نیز وجود دارد. 

• براساس قوانین مربوطه وزارت اقتصاد یکی از ۱۲ عضو شورایعالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی محسوب می‌شود، تفویض کلیه اختیارات و وظایف به وزارت اقتصاد علاوه‌بر حذف شورایعالی از فرآیند مدیریت و تصمیم‌گیری در خصوص مناطق آزاد و تنزل جایگاه آنها موجب خواهد شد که صرفاً وزیر امور اقتصادی و دارایی در برابر مجلس شورای اسلامی پاسخگو‌ باشد در حالیکه بسیاری وظایف مناطق آزاد در حوزه‌های سایر وزراتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی است. همچنین در صورت انتقال کامل مناطق آزاد به ذیل وزارت اقتصاد نمی‌توان انتظار همکاری مناسب سایر وزارتخانه‌ها با مناطق آزاد را داشت و به‌نوعی وظایف فرادستگاهی سازمان‌های مناطق آزاد با چالش و خدشه مواجه خواهد شد.

در پایان با عنایت به اشکالات متعدد پیش گفته و همچنین اصلاح قریب¬الوقوع قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی در مجلس شورای اسلامی پیشنهاد می‌شود که بند (ح) تبصره (۱۸) گزارش کمیسیون تلفیق در خصوص لایحه بودجه حذف و تغییر در نحوه اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی به اصلاح قانون تخصصی آنها موکول گردد.